مرحله انتقال و تغيير نقش دولت 

منبع : FINANCE & DEVELOPMENT, JUNE 1999

مترجم : جليل مبشري 



باوجود مطالب بسيار در مورد تغييرات اقتصادي مورد نياز براي انتقال يك اقتصاددولتي به اقتصاد بازار، در مورد چگونگي تغيير نقش اقتصادي دولت كمتر نوشته شده است . در روش شوك درماني ، كه برخي از اقتصاددانان استفاده از آن را در شروع مرحله انتقال توصيه كرده اند، عناصر اصلي كه براي موفقيت در اين مرحله مطرح مي شودعبارتند از: آزادسازي قيمت ، تثبيت اقتصاد كلان و خصوصي سازي . در مورد نقش دولت در اين شرايط جديد كمتر گفته مي شود. علاوه بر آن ، انتقال كامل اقتصاد و سازمانها وفرآيندهاي اقتصادي مستلزم اين است كه :
در اكثر تصميمات مربوط به سرمايه گذاري ، سودآوري به عنوان مهمترين معيار در نظرگرفته شود.
فعاليتهايي كه از نظر اجتماعي ضروري هستند از طرف دولت تامين مالي شود.
ضمن اينكه دولت از دخالت در بسياري از فعاليتهاي فرعي عقب مي كشد و يا به طورچشمگيري نقش خود را در آن كاهش مي دهد، به وظايف خود در اقتصاد به طور موثري عمل مي كند.

اجزا يك اقتصاد بازار
اقتصادهاي بازار براي اينكه بتوانند به وظايف خود به خوبي عمل كنند، به دولتهايي نياز دارند كه بتواند قواعد بازار را اجرا، و مشاركت در اهداف اجتماعي را به طورگسترده اي تشويق كنند. و درآمدهايي را براي تامين مالي فعاليتهاي بخش عمومي فراهم سازند، درآمدها را به صورت موثر هزينه كنند، قراردادها را به اجرا درآورند و از مالكيت حمايت كرده و كالاهاي عمومي را توليد كنند. همچنين اين اقتصادها به مجموعه اي ازقوانين شفاف نياز دارند. هرچند در اقتصاد دولتي ، طبق اصول راهنما انجام هيچ كاري مجاز نيست مگر اينكه صراحتا مجوز آن صادر شده باشد، اما در يك اقتصاد بازار هركاري مجاز است ، مگر اينكه به صراحت منع شده باشد.
برنامه هاي مخارج بايد از محل درآمدهاي عمومي ايجاد شده - از طريق ماليات -بدون تحميل بار اضافي بردوش بخش خصوصي تامين مالي شوند. اين محدوديتها بايددر مباحث مربوط به مخارج عمومي در نظر گرفته شود زيرا ميزان درآمد مالياتي كشورهابستگي به دامنه توسعه اقتصادي و ميزان پيچيدگي سيستم اداري و مالياتي دارد. درنهايت ، به دليل اينكه نقش بهينه دولت در يك اقتصاد نه تنها متاثر از ملاحظات اقتصادي است بلكه از روابط متقابل نيروهاي سياسي و اقتصادي نيز متاثر است ، بايد ديدگاه بخشهاي اجرايي دولت به طور كامل با بخشهاي قانونگذاري مطابقت كند. اگر اين دوبخش در مورد آنچه كه دولت بايد انجام دهد باهم اتفاق نظر نداشته باشند، همان طور كه در روسيه و بعضي از كشورهاي ديگر بوده است ، نقش بهينه دولت و سياستهاي منطقي ،شانسي براي ظهور نخواهند داشت .

سازمانها در يك اقتصاد بازار
براي اينكه يك دولت بتواند در اقتصاد بازار وظايفش را انجام دهد به سازمانهايي نيازدارد كه داراي ساختار مناسب بوده و توسط مديران باصلاحيت اداره شوند و همچنين اين سازمانها به وسيله مشوقهاي مناسبي هدايت شوند. اهداف مديران اين سازمانها نبايداز اهداف سازمانهايي كه مجبورند در جهت منافع عمومي حركت كنند، متفاوت باشد.البته چنين سازمانهايي خودبه خود شكل نمي گيرند. اين سازمانها نيازمند به تاسيس واصلاحات مداوم هستند. قرنها طول كشيد تا چنين سازمانهايي در كشورهاي صنعتي تكامل يابند.
وقتي سازمانهاي دولتي موردنياز وجود نداشته باشد - حتي اگر چنين سازمانهايي وجود داشته باشند - يا وقتي كه مشوقهايي كه براي مديران اين سازمانها در نظر گرفته مي شود مناسب نباشد، دولت به سادگي به مانعي در فعاليتهاي اقتصادي تبديل مي شود.زيرا دستاوردهاي اندك اين سازمانها به وسيله افراد در جهت اهداف خودشان مورداستفاده قرار خواهد گرفت . در يك سيستم ناكارآمد اجزاء دستگاه دولت در جهت منافع افراد يا گروههاي خاص خصوصي مي شود. در چنين سيستمي ، دستيابي به اهداف اجتماعي مشكل است و حتي ممكن است برخي از فعاليتهاي دولت مخرب به نظربرسد، نظير زماني كه كارمندان دولت از شهرونداني كه نياز به مجوز يا پروانه فعاليت دارند، رشوه مي گيرند.
شرايط قبل از مرحله انتقال 
درآغاز مرحله انتقال ، سهم توليد ناخالص داخلي ايجاد شده توسط فعاليتهاي بخش خصوصي در تمام كشورها كم بود. اين سهم در دامنه كمتر از يك درصد در چكسلواكي پيشين و روسيه تا تقريبا 20 درصد در لهستان قرار داشت . اين سهم را با سهم 80 درصدي در ايالت متحده مقايسه كنيد. توليد اقتصادي عمدتا در بخش دولتي اتفاق مي افتد زيراتجهيزات توليدي كمي را مي توان به طور خصوصي واگذار كرد و همچنين كمتر اجازه فعاليت به بخش خصوصي داده مي شود. قيمتها و مزاياي واقعي اقتصاد نقش زيادي را درتخصيص منابع ايفا نمي كنند زيرا اجازه استفاده از منابع به وسيله تصميمات سياسي اتخاذشده در ادارات دولتي تعيين مي شود.
رژيم هاي اقتصادهاي درحال انتقال براي افزايش درآمد دولتي نيازي به سيستم هاي مالياتي از نوع اقتصاد بازار ندارند زيرا اين دولت است كه تصميم مي گيرد درآمد كل راچگونه به كار گيرد و مي تواند از محصولات توليدي صرفا در جهت رفع نيازهاي خوداستفاده كند. در اكثر مواقع مالياتها از يك فعاليت به ساير فعاليتها منتقل مي شود. وظيفه اوليه مجريان مالياتي اين بود كه از انتقال وجوه به حسابهاي دولتي و مستندبودن آنهااطمينان حاصل كنند در حالي كه هيچ قانون و اداره و خزانه اي براي بودجه وجودنداشت .
درآمدهاي مالياتي از سه منبع عمده به دست مي آمد - ماليات بر نقل و انتقال دارايي ،ماليات بر موسسات اقتصادي ، ماليات بر درآمد - كه درآمد زيادي را براي دولت ايجادمي كرد. )گاهي اوقات اين درآمد به بيش از 50 درصد توليد ناخالص داخلي مي رسيد(. دراين سيستم اكثر مالياتها به صورت پنهان گرفته مي شد طوري كه افراد عمدتا از پرداخت ماليات زياد به طور غير مستقيم بي خبر بودند. مالياتها برمبناي مذاكره با ماموران دولتي جمع آوري مي شد. دولت در تغيير نرخهاي ماليات آزاد بود و اغلب آن را تغيير مي داد;وقتي دولت به درآمد بيشتري نياز مي داشت ، افزايش بيشتر مالياتها بررسي مي شد.سازمانهاي ناكارآمد براي كاهش ماليات خود به مذاكره با دولت مي پرداختند.
برنامه ريزي متمركز به دليل ويژگي هاي خاص خود جمع آوري ماليات را نسبتا ساده مي كنند اين ويژگي ها عبارتند از: )1( آگاهي دولت )كه از برنامه به دست آمده ( از ميزان كالاي توليدشده و قيمتهايي كه كالاها در آن قيمت فروخته خواهند شد; )2( نقش بانك مركزي در بررسي پرداختها و ايجاد محدوديت در مورد چگونگي تسويه حساب پرداختها; )3( تمركز فعاليتهاي اقتصادي در تعداد كمي از سازمانهاي بزرگ . از مقررات قانوني كه هنگام بروز اختلاف نظر با دولت ، افراد و سازمانها مي توانند به آنها متوسل شوند تعريف جامع و مشخصي وجود ندارد.

پيشرفت در اصلاحات كلي 
كشورهاي سوسياليست تا چه ميزان در دگرگون ساختن اقتصادشان پيشرفت داشته اند؟ بررسي آنها برمبناي روش شوك درماني اين تصور را ايجاد مي كند كه پيشرفت آنها قابل ملاحظه بوده است . در مجموع ، كشورهاي اروپاي شرقي و بالتيك به سرعت پيشرفت كرده اند، در حالي كه ساير كشورها در تاسيس موسسات مالي ، كنترل عدم تعادل مالي و تعريف مجدد نقش دولت كمتر موفق بوده اند. اما حتي داخل همين گروهها نيزتفاوتها قابل ملاحظه است )به جدول نگاه كنيد( همان طور كه ملاحظه مي شود در بعضي از اين كشورها باوجود خلاء سازماني سيستم قديمي به خوبي كار مي كند و هيچ اتفاقي برايش پيش نيامده است .

پيشرفت در انتقال )1998(

در شاخصهاي عددي مرتب شده از 4-1، عدد 1 بيانگر حداقل پيشرفت تراكمي درحركت از اقتصاد دولتي به اقتصاد بازار در هر بخش است .



خصوصي سازي : سهم بخش خصوصي در توليد ناخالص داخلي ، حداقل طي 10 سال قبل ، در بسياري از اقتصادهاي انتقال يافته به طور چشمگيري افزايش يافته است ، درآلباني ، جمهوري چك ، استوني ، مجارستان ، ليتواني روسيه و جمهوري اسلواكي به 70درصد يا بيشتر رسيده است و تنها در روسيه سفيد، تاجيكستان ، تركمنستان اين سهم درحدود 30 درصد يا كمتر باقي مانده است . باوجودي كه اين پيشرفت عالي به نظر مي رسد،اما اين اعداد فقط خصوصي سازي مالكيت را منعكس مي كند نه لزوما مديريت را. دربسياري از كشورها، چه مديران قبلي )پيش از اصلاحات ( كه اكنون در حال اداره سازمانهاهستند و چه مديران جديد، طوري عمل مي كنند كه گويي اين سازمانها هنوز تحت مالكيت دولت هستند.
يكي از جنبه هاي قابل توجه در مورد تجربه خصوصي سازي اين كشورها اين است كه ، همزمان با كاهش مالكيت دولت ، افزايش در عوايد مالي حاصل از خصوصي سازي يكسان نبوده است . هرچند كه دولت قبل از دوره انتقال تقريبا مالك همه چيز بود امادرآمدهايي كه از فروش دارايي هايش به دست آورد ناچيز بود. براي مثال ، در روسيه ،دارايي هاي دولت در حدود 60-50 ميليارد دلار مي ارزيد كه ظاهرا به مبلغ 5/1 ميليارددلار فروخته شد.
علت آن چند دليل است . خصوصي سازي در حكم فروش اموال سوخته بود طوري كه فقط از افراد واجد شرايط كمي دعوت شد و آنها نيز جايگاه و يا روابطشان را در كسب دارايي هاي هنگفت دولت به كار بردند. بنابراين هرچند يك حركت اساسي به سمت اقتصاد بازار در اين كشورها در حال انجام بود اما خصوصي سازي خود مانعي در جهت حمايت از مالكيت خصوصي شد مالكيتي كه از ديگر شروط لازم براي اقتصاد بازاراست .
اصطلاح خصوصي سازي )خريد موسسات دولتي توسط مقامات بلندپايه قبلي حزب كمونيست ( و ساير رويدادهاي مشابه مثل خريد دارايي هاي باارزش موسسات دولتي به قيمت پايين ، در ايجاد تغييرات نامطلوب توزيع درآمد در اين كشورها موثر بوده است . قبل از انتقال ، اين كشورها يكي از عادلانه ترين روشهاي توزيع درآمد را در دنياداشتند كه اين امر براي رهبران آنها يك افتخار به حساب مي آمد. تنها در عرض چندسال ،بعضي از ثروتمندترين افراد در دنيا )حتي برخي از آنان كه قدرت سياسي قابل توجهي رابه دست آوردند( با شيوه بي رويه اي در مصرف زندگي مي كردند. نگران كننده تر اين است كه افزايش نابرابري حاصل شده به خاطر ترقي افراد از نظر افزايش درآمد عايدشده ساليانه آنان نيست بلكه به اين خاطر است كه آنها به دارايي هاي دولت دستبرد زده اند.
حدس زدن در مورد عكس العمل مردم اين كشورها نسبت به شرايط حاصله ازتغييرات اقتصادي و يا پي بردن به اينكه چرا اقتصاد بازاري كه با چنين تغييراتي همراه است مقصد شناخته مي شود، آسان است . در چنين شرايطي بسياري از معيارهاي موردنياز براي ايجاد يك اقتصاد بازار زنده و كارآ به عنوان حمايت كننده دارايي هاي نامشروع طبقه بالاي جديد جامعه شناخته خواهند شد كه تبعا در فرآيند سياسي نيز بامشكل مواجه خواهد شد. به همين دليل پذيرفته نشدن خصوصي سازي به عنوان علامتي از پيشرفت از نظر عموم نبايد تعجب آور باشد.
آزادسازي قيمت : اقتصادهاي انتقال يافته ، در كل ، به آزادسازي و ثبات قيمتها خيلي نزديك شده اند )جدول (. هرچند كه روسيه سفيد، تاجيكستان و ازبكستان پيشرفت كمي را نشان مي دهند، اما بيشتر كشورها پيشرفت متوسط و تعداد كمي از آنها نيز مثل مجارستان و لهستان پيشرفت زيادي را نشان مي دهند. ليكن اگر قيمتها در بخشهاي عمده و ضروري مثل انرژي كنترل شده باقي بماند، آزادسازي قيمت در ساير كالاها موجب اطمينان از افزايش كارآيي نمي گردد.
اصلاحات مالي : بسياري از اقتصادهاي انتقال يافته ، اصلاحات مالي اصلي خود را در دهه 1990 اجرا كرده اند. بعضي از آنها نسبت به سايرين موفق تر بوده اند. زيرا در بعضي ازاقتصادهاي دولتي هرگز يك فرهنگ مالياتي توسعه نيافت و مردم به معرفي يك سيستم مالياتي شفاف با خصومت عكس العمل نشان دادند. اصلاحات اقتصادي كه در اين كشورها در آغاز دوره انتقال اتفاق افتاد، اثر مخربي بر منابع مالي دولتي موجود گذاشت .
- اين اصلاحات برنامه دولت را متوقف كرد، لذا منجر به از دست رفتن اطلاعات موردنياز )خوب يابد( در مورد قيمتها و مقدار كالاي توليدي شدند و دولت مجبور شد براي كسب چنين اطلاعاتي به ساير منابع از جمله اظهارات ماليات دهندگان تكيه كند. به همين خاطر فرار از پرداخت ماليات افزايش يافت .
- اين اصلاحات منجر به افزايش چشمگير توليدكنندگان شد و به تبع آن تعدادماليات دهندگان بالقوه نيز افزايش يافت ، در حالي كه باحضور فعاليتهاي بخش خصوصي نيز موافقت شد. ادارات مالياتي كه قبلا با تعداد كمي از موسسات ماليات دهنده آن هم به طور دوستانه در حال فعاليت بودند، اكنون مجبورند كه با صدها هزار يا حتي ميليونهانفر از ماليات دهندگان در شرايط غيردوستانه كار كنند. موسسات بزرگ دولتي كه مقدارزيادي از درآمد مالياتي دولت را فراهم مي كردند، به طور چشمگيري كاهش يافتند درعوض توليدكنندگان كوچك خصوصي كه به سختي ماليات مي پردازند به عنوان فعالترين بخش اقتصاد ظاهر شدند، شرايط جديد مستلزم توجه بيشتر مسئولان مالياتي هم به خاطر جلوگيري از فرار مالياتي و هم به خاطر مراقبت از ماموران مالياتي خلافكار است .
- اين اصلاحات محدوديتهاي موجود در روشهاي پرداخت را كه قبلا در اقتصادهاي دولتي )زماني كه همه پرداختها به بانك مركزي منتقل مي شد( وجود داشت ، برداشته اند.متاسفانه پرداخت ماليات به صورت پاياپاي و بدهي هاي عقب افتاده افزايش يافتند ومشكلات جدي را براي سيستم جديد ايجاد كردند. به خاطر همين تغييرات ، اصلاح سيستم هاي قديمي در ميان ساير اصلاحات نمي تواند به آساني انجام شود. در مجموع مي توان گفت كه سيستم هاي جديدي مورد نياز است كه هم نيازمند قوانين جديد مالياتي هستند و هم به موسسات مالياتي جديد، مهارتهاي جديد، دانش فني وسرمايه غيرمادي نيازمند هستند. تنها تعداد كمي از اقتصادهاي انتقال يافته قادر به فراهم كردن الزامات مربوط به يك سيستم بازارمدار بوده اند.
بسياري از كشورها تلاش كرده اند كه موسسات قديمي خود را به گونه اي اصلاح كنندكه مانند يك موسسه جديد فعاليت كند اما پرسنل ناكافي اين موسسات و شيوه هاي قديمي آموزش ، اغلب مهمترين مانع براي چنين تغييري بوده اند و كساني به رياست اين موسسات گماشته شدند كه اغلب در مورد چگونگي فعاليت ادارات مالياتي در يك اقتصاد بازار دانش محدودي داشتند. انگيزه آنها حفظ سيستم قديمي بود. به جاي اصلاح موسسات خيلي بهتر مي بود كه موسسات جديدي را تاسيس مي كردند.
بسياري از دولتها در پذيرش يا درك اينكه يك سيستم مالياتي در اقتصاد بازار بايداولا داراي هدف بسيار مهمي باشد )افزايش درآمد به صورت كارآ و عادلانه ، تا جايي كه امكان دارد( و ثانيا برمبناي قوانيني باشد كه بتواند جهت تعريف واقعي مباني ماليات ، به تدوين مقررات و نرخهاي مالياتي بپردازد، كوتاهي كرده اند.
به بيان دقيق تر، نگرش اين دولتها به سيستم مالياتي به گونه اي است كه بايد بسياري ازكارها را انجام دهد از جمله سرپانگهداشتن موسسات ورشكسته ، حمايت كردن ازاستخدام دولتي از طريق پذيرش زيان مالي موسسات به خاطر پرداخت دستمزد به جاي ماليات ، تحريك كردن فعاليتها و غيره . در بعضي از روشها سيستم مالياتي به عنوان ابزاركليدي براي سياست اجتماعي و اقتصادي جايگزين برنامه ها مي شود. در نتيجه در بعضي از اين كشورها، سيستم مالياتي به صورتي ساده و بدون مبناي مشخصي ادامه يافته است و ماموران اصلي وقت بيشتر خود را به جاي اصلاح سيستم مالياتي صرف رسيدگي به مشكلات مالياتي افراد ماليات دهنده مي كنند. اين مسئله ممكن است به شدت موجب افزايش بار سنگين ماليات بر بخشهايي از اقتصاد گردد كه قادر به تحمل رفتار تبعيض آميزنيستند.
در بسياري از اين كشورها، مخصوصا كشورهاي بزرگتر، سهم مخارج عمومي درتوليد ناخالص داخلي هنوز در سطح بسيار بالايي باقي مانده است . در چنين شرايطي ممكن است تجديدنظر در برنامه هاي مخارج دولت مخصوصا كاهش آنها مشكل باشد.اين مطلب مخصوصا در مورد مستمري هاي بازنشستگي ، مقرري هاي بهداشت كاركنان ،استخدام دولتي ، كه تعهدات بلندمدتي را در بر مي گيرند، صادق است . يكي از دلايل اينكه مخارج بعضي از كشورها در توليد ناخالص داخلي سهم بالايي را به خود اختصاص داده است ، اين است كه آنها دچار افت توليد شده اند. دليل ديگر اين است كه آنها هنوزبراي كاهش نقش دولت سياستهاي جديدي را تدوين نكرده اند. دولت همچنان دربسياري از فعاليتها درگير است .

نتيجه گيري 
براي اينكه فرآيند انتقال به صورت كامل انجام شود لازم است تا تغييرات زيادي اتفاق بيفتد. اين تغييرات مي تواند هم سطحي باشد )مخصوصا آنهايي كه روش شوك درماني رامدنظر دارند( و هم عميق از جمله تاسيس موسسات جديد تغيير انگيزه ها، تغيير درفرآيندها و انتقال نقش دولت . تغييرات فوق بسيار مشكل و وقت گير هستند زيرااصلاحات ساختاري را دربر مي گيرند و به تجديد نظراساسي در نوع نگرش ، انگيزه ها وروابط نياز دارد. هنگامي كه يك اقتصاد دولتي به اقتصاد بازار تبديل مي شود، نقش دولت نسبت به قبل به طور چشمگيري متفاوت مي شود. نه تنها دولت ديگر به صورت مستقيم در فعاليتها دخالت نمي كند بلكه عمدتا فعاليتها را به وسيله سيستم مالياتي ، بودجه وتعداد محدودي از مقررات ضروري ديگر هدايت مي كند. سيستم مالياتي بايد كلا اصلاح شود و به سيستمي تبديل شود كه براي افزايش منطقي درآمدها، كارآ، مناسب و عادلانه باشد. سياستهاي مخارج بايد با منابع دولتي اصلاح شده منطبق شود. مقررات جديدي درتدوين قوانين بازار، تنظيم مستمري هاي بخش خصوصي و تقويت رقابت نقش ايفاخواهند كرد. اكثر مجوزها و اختيارات و ساير سازوكارهايي كه در تشويق رشوه خواري شناخته شده هستند، بايد حذف شوند زيرا آنها باعث بروز اختلال در كارها مي شوند،اختلالي كه در بسياري از اقتصادهاي انتقال يافته گسترده شده است .
باتوجه به كاهش درآمد تعادلي در اين كشورها و كم بودن تجربيات آن ها در موردخصوصي سازي ، اين امر محتمل است كه دولت به ايفاي نقش مثبت تري در توزيع مجدددرآمدها بپردازد. سياستگذاران بايد سخت تلاش كنند تا مفهوم نقش دولت را به صورت عملي با شرايط اقتصادي كلان موجود و سطح توسعه اقتصادي و سازماني هماهنگ سازند.
بايد درك كاملي از اين مطلب وجود داشته باشد، هنگامي كه كسورات فراوان مالي به عنوان يك مشكل در قلمرو اقتصاد كلان مطرح هستند، و در عين حال دولت سعي كندبراي حل اين مشكل از طريق متوقف و يا ثابت كردن پرداختها به بازنشستگان به تعهدات قانوني خود عمل نكند، اين مشكل به يك مشكل اساسي تري تبديل خواهد شد. اين عمل خود يك انحراف از فرآيند تدوين بودجه و اقتصاد بازار به حساب مي آيد وقتي به كارمندان دولت حقوق پرداخت نمي شود يا وقتي كه بازنشستگان مستمري هايي را كه قانونا حق آنهاست دريافت نكنند، يك اشتباه اساسي در كل فرآيند سياسي تدوين بودجه وجود دارد.