حضور صنايع در شهرها؛بايدها و نبايدها
گروه گزارش : محمد آزادي - مهرانگيز يقين لو

اشاره
باوقوع انقلاب صنعتي در غرب و توسعه شهري، شاهد روزافزون شدن توسعه صنعتي و در نتيجه گسترش هرچه بيشتر شهرها بوده و هستيم كه اين مشكلات اجتماعي و زيست محيطي ناشي از استقرار صنايع در شهرها را به همراه داشته است.

امروز يكي از بزرگترين معضلات مربوط به شهرهاي بزرگ، حضور نامناسب برخي صنايع و كارخانه ها در درون محيطهاي شهري مي باشد. اين صنايع زماني بيرون از شهرها مستقر بودند اما با گسترش مناطق شهري، به يكباره خود را در محاصره ساختمانها و آسمان خراشهاي بسيار يافتند و عملاً در درون كلانشهرها قرار گرفتند و امروز چگونگي و ميزان آلاينده هاي صنعتي كه انسانها را در معرض خطر جدي قرار داده است بركسي پوشيده نيست.

حل اين مشكل شايد در گرو مديريت قوي و برنامه ريزي اساسي در زمينه ساماندهي و مكان يابي مناسب براي صنايع باشد. ممكن است تصور شود چنين ساماندهي كاري است آسان، اما جداي از مسايل اقتصادي، زيست محيطي و حتي فني كه موضوع را پيچيده تر مي سازند، نياز به نوعي برنامه ريزي محيطي دارد تا از ميزان پيچيدگي آن بكاهد. اين موضوع چندبعدي را بايد از منظر روابط ميان صنعت و مسايل شهرنشيني مورد مطالعه و بررسي قرار داد.
در بررسي چنين روابطي، گاه ممكن است تعارضاتي ميان مسايل صنعتي و اجتماعي بوجود آيد مانند تعارضات ميان رفتارهاي صنعتي و مسايل زيست محيطي يا تعارض ميان منافع خصوصي در فعاليتهاي صنعتي با منافع جمعي از نظر شهرنشيني.

به طور كلي نبايد فراموش كرد كه اگرچه شهر و شهرنشينان به خدمات صنعتي نيازمندند و اين موجب توسعه آنها در تمام زمينه هاي اقتصادي، اجتماعي و حتي فرهنگي مي شود، اما خسارات ناشي از توسعه صنايع كه متوجه افراد جامعه مي شود را نيزنمي توان ناديده گرفت. پس، اينكه روابط ميان صنعت و شهر چگونه بايد باشد و يا اينكه كدام صنايع حق حضور در شهرها را دارند و برخي ديگر از اين حق محروم باشند، پيوسته جزو دغدغــه هاي برنامه ريزان مسايل اجتماعي وشهرنشيني و صنعتي بوده است.

اين گزارش نيز ضمن مطالعه بايدها و نبايدهاي حضور صنايع در درون شهرها به بررسي نقاط قــــوت و ضعف حضور كارخانه هاي صنعتي كه در طي دوران گسترش و توسعه شهري، خواسته يا ناخواسته در وسط شهرها واقع شده اند مي پردازد. اينكه كارخانــه ها در شهرها باشند يا نباشند و يا باانتقال صنايع به خارج از شهرها چه نتايج مثبت و منفي حاصل مي شود. محورها و پرسشهاي مهمي هستند كه سعي شده است در اين گزارش به آنها پاسخ داده شود.

ساماندهي صنايع و تجارب جهاني
در دوران انقلاب صنعتي مكان گزيني صنايع به طور عمده براساس عوامل طبيعي، ملاحظات اقتصادي و امكانات حمل و نقل انجام مي شد. اما با ظهور عوارض منفي توسعه صنعتي در شهرهاي اروپا، از اواسط قرن نوزدهم جنبش ها و اقداماتي در جهت نظارت بر توسعه صنايع و حفظ سلامت و بهداشت شهرها آغاز گرديد. از اوايل قرن بيستم، موضوع ساماندهي صنايع شهري جايگاه مهمي را در برنامه ريزي و طراحي شهري پيدا كرد.

طرح اوليه شهر صنعتي
يكي از نخستين نظريه پردازان در زمينه شهرسازي مدرن توني گارنيه فرانسوي (1948-1869) است كه در سال 1917 طرح معروف شهر صنعتي را منتشر كرد. طرح شهر صنعتي اولين نظريه مدون و كل نگر در زمينه مكان يابي صنايع و طراحي شهري است كه نوعي منطقه بندي صنعتي با گرايش به مفاهيم محيط زيست را ارائه مي دهد. در اين طرح، مكان يابي صنايع، براساس انواع عملكرد صنايع و اثرات بيروني آنها تعيين شده است.

طرح شهر صنعتي گارنيه از نظر نحوه رويكرد به مكان يابي صنايع، داراي دو نكته اساسي و تاثيرگذار بوده است. يكي انديشه جـــــداسازي مناطق صنعتي از ساير كاربري هاي شهري است كه بعدها در منشور آتن و الگوي طرحهاي جامع شهري مورد پذيرش وسيع قرار گرفت. و ديگري پيشنهاد استفاده از كمربند سبز. به منظور ايجاد حائل ميان مناطق ناسازگار است، كه امروزه جاي استواري در برنامه ريزي و طراحي شهري پيدا كرده است.
اما اثرات مخرب صنايع درون شهري از جمله مسايلي است كه پيوسته بايد مورد مطالعه و بازنگري قرار گيرد.
برپاداشتن نسنجيده صنايع، يعني بدون درنظر گرفتن شرايط محيطي و اقليمي از جهت وزش باد، كيفيت خاك و تمامي مسائل مربوط به آب گرفته، تا موضوع آلودگي صوتي، دسترس پذيـــري و مانند آنها، مي تواند در جنبه هاي گوناگون زيست محيطي شهر، چون هوا، آب، خاك، جانوران و گياهان، سكونتگاههاي انساني و سلامتي و بهداشت مردم تاثير جدي برجاي نهــــد. از جمله نمونه هاي بي توجهي به شرايط اقليمي، برپاكردن صنايع در فاصله شهرها مي باشد.

كارفرما، كه منظور كسي است كه براي تاسيس واحد صنعتي مفروض سرمايه گذاري مي كند، بايد نسبت به اين پيامدها آگاهي كامل داشته باشد و در حالي كه واحد يا مجتمع صنعتي در حال ساخته شدن است (به فرض اينكه محل احداث آن بر پايه مطالعات زيست محيطي تعيين شده باشد) يا حتي پس از آنكه به مرحله بهره برداري مي رسد، بايد ضرورتاً براي به حداقل رساندن آثار نامطلوب واحد يادشده بر منابع زيست محيطي و كيفيت حيات منطقه اقدام كند و گامهاي متناسب بردارد. غالب اوقات ارباب صنايع از نصب تجهيزات آلودگي زدا در واحدها خودداري مي كنند و با فرسوده شدن دستگاهها، منابع آلوده ساز نيز گسترش مي يابند. گاه مشكل تا آنجا بالا مي گيرد كه ديگر نصب تجهيزات كنترل كننده آلاينده ها از نظر اقتصادي مقرون به صرفه نيست و در مرحله اي بحراني، از تعطيلي يك واحد صنعتي گريزي نيست. در اكثر شهرها، بخصوص كلانشهرهاي كشورهاي جهان سوم، واحدهاي صنعتي كاملاً در داخل بافت مسكوني شهر واقع شده اند. علت اين امر آن است كه قبلاً مكان يابي واحدهاي صنعتي برمبنايي سنجيده و بخصوص با درنظر گــــرفتن ضوابط زيست محيطي انجام نشده است. در واقع فقط دو عامل بر مكان يابي واحد صنعتي، مجتمع صنعتي و حتي شهرك و ناحيه صنعتي تاثير اساسي داشتند. يكــــي از اين عوامل، دسترس پذيري، يعني نزديكي به راه دسترسي به مواد خام و بازار مصرف و عامل دوم، كه نقش اساسي تري بازي مي كرد، ارزان بودن زمين بود.

بنابر سرشت شهرنشيني بخصوص در كشورهاي در حال توسعه و فرايند مهاجرت به شهرها، رشد افقي شهرها شتاب گرفت و در نتيجه اين شهرها بودند كه مناطق صنعتي پيرامون را بلعيدند و آنها را در محاصره نواحي مسكوني و تجاري قرار دادند؛ هم اكنون شهرها با معضلاتي مواجه اند كه در واقع برخي از آنها حل نشدني است. در شرق تهران، منطقه صنعتي خيابان سازمان آب، كه زماني خارج از شهر قرار داشت، اكنون كاملاً بامناطق مسكوني درهم آميخته است.

واحدهاي خدماتي
واحدهاي خدماتي كه در سطح شهر پراكنده اند، عموماً در هنگام تاسيس در حاشيه محله ها قرار داشتنه اند و اكنون در دل شهرها واقع اند و آثار زيست محيطي زيانبار آنها در واقع از جنبه هاي غيرقابل محاسبه است.
كارگاههاي قالي شويي، تعميرگاههاي اتومبيل، جايگاههاي تعويض روغن اتومبيل و... از جمله اين واحدها به شمار مي آيند. هر تعميرگاه اتومبيل تا شعاع صدها متر اطراف خود، خاك را آلوده و براي هميشه آن را از چرخه پشتيبان حيات خارج مي كند. در حال حاضر، به اعتبار وضع قوانين و مقررات مدون در زمينه مكان يابي و استقرار صنايع جديد، آنها عمدتاً براساس دسترس پذيري به مواد خام و دسترسي به بازار، امكانات ترابري و ساير ملاحظات فني - اقتصادي و باز هم بدون توجه كافي به ملاحظات زيست محيطي مكان يابي مي شوند.

مواد هنگامي آلاينده به شمار مي آيند كه آثار زيانباري به بار آورند. بسياري از مواد شيميايي مثل گوگرد كه مي توانند آلاينده باشند، در مقادير كم مورد نياز گياهان و جانداران است؛ آلاينده هاي هوابرد (موجود در هوا) مانند موادي كه به صورت ذرات هستند (هم ذرات جامد و هم مايع) و گازهايي چون سولفور و دي اكسيد، هيدروژن فلوريد و اكسيدهاي نيتــــروژن از اين جمله به شمار مي آيند. قسمت اعظم آلودگي هوا از نواحي شهري، فرايندهاي صنعتـــي، نيروگاهها و حمل و نقل و رفت و آمد اتومبيل نـــــاشي مي شود.

آلاينده هاي هوا با باد پراكنده مي شوند. ذرات درشت بر اثر نيروي گرانش در همان نزديكي منبع انتشارشان فرو مي نشيند. ذرات كوچكتر و گازها مي توانند پيش از خروج از جوّ، تا دوردستها بروند.

منطقه بندي صنعتي
مفهوم منطقه بندي صنعتي (INDUSTRIAL ZONING) در شهرسازي جهان، ابتدا در اوايل قرن بيستم در ايالات متحده و اروپا به وجود آمد، ولي به سرعـــت به عنوان يكي از اصول طرحهاي جامع شهري در سراسر جهان رواج پيدا كرد. اساس منطقه بندي، در آغاز بر جداسازي فعاليتهاي ناسازگار، از جمله فعاليتهاي صنعتي از نواحي مسكوني استوار بوده، اما اين ضوابط در چند دهه اخير تحولات زيادي به خود ديده است.

در ضوابط اوليه منطقه بندي، اهميت چنداني براي صنايع قائل نبودند و معمولاً بدترين زمين ها به آنها اختصاص داده مي شد. اما به تدريج منطقه صنعتي به عنوان يكي از مناطق اصلي شهر (در كنار مناطق مسكوني و تجاري) اهميت زيادي پيدا كرد و ضوابط مربوط به نحوه مكان يابي و استقرار واحدهاي صنعتي، رو به توسعه و تكامل نهاد. اساس منطقه بندي صنعتي به طور كلي بر دو پايه يعني طبقه بندي صنايع از يك طرف، و «تعيين مكان مناسب براي هرطبقه از صنايع، از طرف ديگر، استوار است.

رويكرد رايج در شهرسازي امروز جهان اين است كه اگرچه ضوابط منطقه بندي و ازجمله ضوابط منطقه بندي صنعتي، در ماهيت خود، براي حفظ سلامت و هدايت توسعه شهري لازم است، اما اين ضوابط به صورت قديمي و سنتي خود با عوارض منفي بسيار همراه بوده و لازم است كه مورد اصلاح و تعديل قرار گيرد. به همين دليل در نظام هاي پيشرفته برنامه ريزي و مديريت شهري در دنيا، معيارها و روشهاي جديدي براي تدوين و اجراي ضوابط منطقه بندي ابداع شده كه به جاي جداسازي كامل كاربري ها، بيشتر به ايجاد تنوع، اختلاط و سازگاري ميان آنها و آشتي ميان صنعت و شهر گرايش دارد.

از جمله بايد به الگوهاي جديد منطقه بنــدي مثل منطقه بندي انعطاف پذير، منطقه بندي چند كاركردي، منطقه بندي شناور، منطقه بندي تشويقي و غيره اشاره كرد.

در معيارهاي جديد منطقه بندي صنعتي، به جاي جداسازي كامل صنايع و غيرمجاز اعلام كردن گروههاي كلي صنايع، رويكرد منطقي تر و عملي تري براي مكان يابي و ساماندهي صنايع مطرح شده است. در اين رويكرد، اساس طبقه بندي صنايع و معيارهاي مكان يابي آنها، بيشتر بر نحوه كار صنايع و نحوه مديريت آنها استوار است تا بر نوع صنايع. به اين منظور براي شناسايي عملكرد صنايع از استانداردهاي خروجي استفاده مي شود كه براي كنترل اثرات فعاليت صنعتي مثل دود، بو، صدا، گرد و غبار، ارتعاش، آلودگي آب و غيره تهيه و تــدوين مي شود. اين نظام را منطقه بندي براساس استانداردهاي خروجي مي نامند. در اين رويكرد. به جاي فهرست كردن صنايع مجاز، حداكثر ميزان مجاز اثرات بيروني، كه هر صنعت در ناحيه اي معين مي تواند توليد كند معلوم مي شود. و اين حد به عنوان معيـــار مكان يابي و نحوه استقرار واحدهاي صنعتي به كار مي رود. البته تدوين و به كارگيري اين استانداردها به تكامل روشهاي اندازه گيري، ابزارهاي دقيق و كاركنان ماهر نياز دارد، كه به نوبه خود تابع امكانات و ميزان كارآيي مديريت شهري و مديريت زيست محيطي صنايع است.

مكان يابي و سازماندهي صنايع شهري
به طور كلي، همراه با پيدايش تحول در بنيادهاي فني، اقتصادي و اجتماعي توسعه شهري، معيارهاي مكان يابي صنعتي، نيز، در معرض تغيير قرار گرفته است. با پيشرفتهاي جديد در زمينه تكنولوژي صنايع، تكنولوژي ارتباطات و كنترل، توسعه امكانات حمل و نقل، سازماندهي واحدهاي صنعتي، رشد طراحي شهري و معماري صنعتي و... محدوديت هاي مكان گزيني صنعتي، به تدريج كاهش يافته و از چارچوب سنتي خود خارج شده است. امروز به جاي سياستهاي افراطي طرد صنايع از شهرها، بيشتر از سياستهايي حمايت مي شود كه در راستاي تعديل مشكلات ناشي از صنايع و انطباق دادن هرچه بيشتر فعاليت آنها با نيازهاي اقتصادي، اجتماعي و فضايي شهرها قرار دارد. از جمله اين سياستها، علاوه بر سياست گسترده نظام نظارت بر عملكرد صنايع، مي بايد از ايجاد انواع مجتمع هاي جديد صنعتي و تقويت طراحي شهري و تكامل معماري صنعتي ياد كرد.

در چند دهه اخير، به منظور كاهش مشكلات استقرار صنايع در شهرها و ايجاد سازگاري بيشتر ميـان فعاليتهـاي صنعتي و بافت هاي شهري، اشكال كالبدي جديدي براي تمركز و استقرار واحدهاي صنعتي و خدمات وابسته به آنها ابداع شده است كه از دستاوردهاي مثبت ساماندهي صنايع محسوب مي شود.

توسعه روزافزون پاركهاي علمي، پاركهاي صنعتي، مراكز تكنولوژي و انواع مجتمع هاي صنعتي در كشورهاي مختلف جهان، امكانات جديدي براي مكان يابي و ساماندهي صنايع در جهت حفظ منافع اقتصادي، سلامت محيط زيست و زيبايي شهرها به وجود آورده است. از جمله بايد به انواع مجتمع هاي صنايع شهري اشاره كرد كه اصولاً براي ساماندهي صنايع مورد نياز شهر تشكيل مي شود. مثل: مجتمع صنايع غذايي، مجتمع صنايع مصالح ساختماني، مجتمع صنايع بافندگي و مجتمع تعميراتي خودرو.

امروز به بركت توسعه و تكامل معماري صنعتي، بسياري از كارخانه ها و واحدهاي صنعتي به نحوي طراحي و ساخته مي شوند كه از نظر منظرسازي و ايجاد تسهيلات جنبي، نه تنها هيچ گونه آسيبي به محيط پيرامون خود نمي رسانند، بلكه باايجاد تحرك اقتصادي، تنوع فضايي و نزديكي كار و مسكن به افزايش جاذبه و بهسازي محيط شهري كمك مي كنند.

تجارب ايران در زمينه ساماندهي صنايع
نحوه توسعه و استقرار صنايع در شهرهاي ايران، از يك طرف، به روند كلي تحولات توسعه شهرنشيني و شهرسازي بستگي دارد و از طرف ديگر تابع قوانين، تشكيلات و عملكرد نهادهاي مختلفي است كه بااهداف و وظايف گوناگون، در امر مكان يابي و ساماندهي صنايع و خدمات دخالت دارند.


روند مكان يابي در ايران
در شهرهاي قـــــــديم ايـــــران، نحوه استقرار واحدهاي توليدي و خدمـــاتي، اصولاً برپايه نوعي سلسله مراتب عملكــــردي و انطباق فعاليت با مكان، براساس اصل مـــردم واري يا رعايت مقياس انساني استوار بـوده و در نتيجه مزاحمت زيادي به همراه نداشته است. اما در تحولات جديد شهرنشيني، به دليل رشد سريع و بي رويه توسعه شهري، رواج وسايل حمل و نقل ماشيني، تنوع و تمركز بيش از حد صنايع و خدمات، پديده مكان يابي و ساماندهي صنايع شهري با مسائل و مشكلات جديدي روبرو شده كه به اختلال و عدم تعادل در روابط شهر و صنعت انجاميده است.

از يك نظر، توسعه شهري در ايران متكي به توسعه صنعتي بوده و به همين دليل بخش مهمي از مسائل و مشكلات مكان گزيني و استقرار صنايع در شهرها، به فرايند توسعه صنعتي و توسعه شهرنشيني در ايران مربــوط مي شود. به طور كلي مي توان مراحل توسعه صنعتي در ايران و بازتاب آن در توسعه شهري را به سه مرحله عمده تقسيم كرد:

مرحله اول، آشنايي با صنايع جديد، اواخر دوره قاجار و نخستين تحولات كالبدي در شهرها.

مرحله دوم، شكل گيري صنايع جديد، دوره رضاخان همراه با نوسازي شهرها و رشد آرام توسعه.
مرحله سوم، تسلط اقتصاد صنعتي، دهه 40 به بعد همراه با رشد سريع شهرنشيني و شهرسازي.
ويژگي توسعه صنعتي ناموزون در ايران همراه با رشد شتابناك شهرنشيني و شهرگرايي، در چنددهه اخير، جدا از عوارض منفي اقتصادي - اجتماعي، اثرات بسيار نامطلوبي بر توسعه كالبدي - فضايي شهرهاي كشور بر جاي نهاده است. از يك طرف، توزيع جغرافيايي صنايع به صورتي ناموزون درآمده و شبكه شهري كشور را دچار اختلال كرده و از طرف ديگر، سازمان كالبدي - فضايي شهرها باانواع تزاحم، تراكم و ناسازگاري روبرو شده است. بررسي چگونگي روند مكان گزيني و استقرار صنايع در شهرهاي ايران و مسائل ناشي از آنها بيانگر دو ويژگي غالب است كه از نظر ريشه يابي مشكلات ساماندهي صنايع شهري و چاره جويي براي آنها اهميت دارد:
الف - توسعه شهري شتابناك: اين امر باعث پيدايش پديده دفع و جذب صنايع يعني برون افكني صنايع و خدمات مــزاحم از بافت هاي شهري و اشغال مجدد آن شده است.

ب - تنوع و تعدد واحدهاي كوچك: انبوه واحدهاي كوچك توليدي و خدماتي كهنه و نو، به كالبد شهرهاي ايران چسبيده اند، به طوري كه بيشترين صنايع مزاحم و بيشترين مصاديق آلودگي در شهرهاي ايران، به عملكرد واحدهاي كوچك توليدي و خدماتي (تعميرگاه هاي خودرو، نجاري، آهنگري، واحدهاي اوراقچي و غيره) مربوط مي شود تا به صنايع بزرگ.

از آغاز روند صنعتي شدن ايران و شروع برنامه ريزي اقتصادي و شهري، تا به امروز، اقدامات گوناگوني در جهت نظارت و هدايت توسعه صنعتي و توسعه شهري صورت گرفته كه به عرصه هاي مختلف مثل مقررات شهرداري، قوانين شهرسازي، ضوابط محيط زيست، مديريت توسعه صنعتي و غيره مربوط مي شود. به منظور حفظ ايجاز، در شكل يك تصويري فشرده و خلاصه از سير تكويني اقدامات مربوط به مكان يابي و ساماندهي صنايع شهري در ايران ارائه شده است.

نظام هاي موثر درساماندهي صنايع در ايران
به طوري كه از تحليل تجارب مكان يابي و ساماندهي صنايع در ايران بر مي آيد، در حال حاضر، نظاماتي كه در نحوه مكان يابي و ساماندهي صنايع و خدمات در شهرهاي كشور، تاثير اساسي و مستقيم دارند، شامل سه نظام مديريتي مختلف به شرح زير است:
الف - مديريت توسعه صنعتي
ب - مديريت زيست محيطي
پ - مديريت شهري
در زير به نقش و عملكرد هريك از اين نظامات، به طور خلاصه اشاره مي شود.

نقش مديريت صنعتي
از ديدگاه اقتصاد كلان و برنامه ريزي توسعه صنعتي، مكان يابي و ساماندهي صنايع، تا حدود زيادي به سياستها و اقدامات هر كشور در زمينه برنامه ريزي فضايي و آمايش سرزمين بستگي دارد. در ايران به دليل عدم وجود طرحهاي آمايش ملي و منطقه اي، روند مكان گزيني و استقرار صنايع، در اغلب موارد فارغ از ملاحظات برنامه اي و الزامات توسعه هماهنگ صورت پذيرفته است. اين وضع، يكي از علل توسعه بي رويه و توزيع نامتوازن فعاليتهاي صنعتي در مراكز جمعيتي و بروز مشكلات زيست محيطي و كالبدي در شهرهاي كشور محسوب مي شود.

مهم ترين اقدام در زمينه مديريت توسعه صنعتي در كشور، تصويب قانون شهركهاي صنعتي در سال 1362 است. تا سال 1376 حدود 262 شهرك صنعتي در كل كشور به تصويب رسيده كه تعداد 189 شهرك آن به مرحله اجرا و فعاليت درآمده است. به طوركلي باتوجه به عملكرد شهركهاي صنعتي در وضع موجود، مي توان گفت كه تجارب اين شهركها در زمينه مكان يابي و ساماندهي صنايع و خدمات شهري چندان موفق نبوده است. دلايل اصلي اين وضع اين است كه اولاً هنوز پيش شرطهاي لازم براي ساماندهي مطلوب صنايع (مثل طرحهاي آمايش، نظام ارزيابي زيست محيطي، مديريت كارآمد و...) به اندازه كافي فراهم نيست، ثانياً در مقررات تاسيس شهرك هاي صنعتي توجه لازم و كافي به تفكيك صنايع شهري و غيرشهري و ضرورت ايجاد انواع مجتمع هاي صنعتي براي آنها، نشده است.

نقش مديريت زيست محيطي
امروز هرگونه اقدام در زمينه مكان يابي و ساماندهي صنايع، مستلزم رعابت دقيق ملاحظات زيست محيطي است كه در جهت اهداف توسعه پايدار و حفظ كيفيت محيط زندگي (محيط طبيعي، اجتماعي و كالبدي) قرار دارد. مديريت زيست محيطـي صنايع بـــه طور كلي براساس سه محور زير استوار است:

الف - نظام ارزيابي زيست محيطي اثرات صنايع بر شهر؛
ب - تدوين استانداردهاي زيست محيطي صنايع؛
پ - ايجاد نظام مراقبت در عملكرد صنايع.
بديهي است كه اعمال مديريت زيست محيطي به قوانين، تشكيلات، نهادهاي علمي، استانداردهاي دقيق، كارشناسان خبره، آگاهي و مشاركت عمومي و منابع مالي كافي نياز دارد. در واقع اعمال مديريت زيست محيطي مستلزم فراهم كردن زيرساخت هاي علمي، اقتصادي و اداري مناسب است.

سازمان حفاظت محيط زيست ايران، علاوه بر مقررات و ضوابط عمومي مربوط به محيط زيست، مجموعه مقرراتي باعنوان ضوابط و معيارهاي استقرار صنايع و مراكز خدماتي، در سال 1371 به تصويب رسانده كه گام مهمي در زمينه مكان يابي و ساماندهي صنايع در ايران محسوب مي شود و تنها سندي است كه در طرحهاي صنعتي و طرحهاي شهري مورد استفاده قرار مي گيرد.

اما باتوجه به مجموعه شرايط موجود مي توان گفت كه مقررات كنوني ايران، در زمينه مديريت زيست محيطي صنايع، از چندنظر ناكافي و غيرآمد است:
اولاً: هنوز ضوابط كافي و دقيق براي تمام فعاليتهاي آلاينده و مزاحم و انواع مصاديق آلودگي و مزاحمت وجود ندارد (مثل ضوابط آلودگي صوتي و...). ثانياً : براي اجراي مقررات زيست محيطي، تمهيدات كافي فني، قانوني، سازماني، مالي و غيره فراهم نشده است و بنابراين ضمانت اجرايي ندارد. ثالثاً : مقررات موجود، فقط به عوارض خاص زيست محيطي صنايع نظر دارد و بنابراين در زمينه تشخيص و جلوگيري از مزاحمت هاي اقتصادي، اجتماعي و بصري صنايع كارآيي ندارد.

در سالهاي اخير، سازمان حفاظت محيط زيست ايران مقرراتي در زمينه اعمال ارزيابي زيست محيطي و تكميل استانداردهاي زيست محيطي به تصويب رسانده كه از نظر اهداف مكان يابي و ساماندهي صنايع مفيد است ولي مشكل اجراي اين ضوابط و نظارت برعملكرد صنايع، به ويژه در مورد صنايع شهري هم چنان به قوت خود باقي است.
نقش مديريت شهري
در حال حاضر، شهرداري ها از طريق دو قانون، يعني قانون نظام صنفي (1359) و قانون شهرداري(مصوب 1334 و اصلاحات بعدي) وظيفه و مسئوليت سامان بخشي و نظارت مستقيم بر فعاليت واحدهاي توليدي و خدماتي را برعهده دارند. مهم ترين ابزار قانوني مديريت شهري براي مداخله در امر نظارت بر فعاليت واحدهاي توليدي و خدماتي مستقر در شهر و ساماندهي آنها، «بند 20 ماده 55 قانون شهرداري (اصلاحيه 1345) است كه به موجب آن اجازه جلوگيري از كليه فعاليتهاي غيربهداشتي و مزاحم براي شهروندان، به شهرداري داده شده است. البته در اين متن قانوني، باتوجه به زمان تصويب آن (1345)، مفاهيم و مسائل مربوط به اثرات فعاليت صنعتي و خدماتي بر روي شهر، به زبان عادي و غيرتخصصي بيان شده و به همين دليل نيازمند تشريح و تفسير است.

اجراي مفاد بند 20 ماده 55 بنا به علل مختلف، همواره با موانع زيادي روبرو بوده و تا سالهاي اخير معمولاً به عنوان يك قانون مهجور تلقي مي شده است. از طرف ديگر، باتوجه به كلي بودن اين قانون و ابهامات نظري و علمي آن، اجراي مقررات آن در پهنه عمل تا حدود زيادي به نحوه تشخيص متصديان اجرايي و صلاح ديد آنان وابسته بوده است. در سالهاي اخير، به دليل حادشدن مسائل محيطي و كالبدي شهرهاي كشور، ضرورت دخالت جدي تر در زمينه ساماندهي صنايع و فعال كردن بند 20 ماده 55، به شدت مطرح گرديد؛ به طوري كه در سال 1369، ابتدا شركت ساماندهي صنايع و مشاغل شهر تهران تاسيس شد و سپس شركتهاي مشابه در برخي از شهرهاي بزرگ ديگر كشور (اصفهان، شيراز و مشهد) به وجود آمد.

تشكيل شركتهاي ساماندهي صنايع و مشاغل شهري، گام بسيار مهمي در زمينه احياي بند 20 ماده 55 قانون شهرداري و گسترش اقدامات مديريت شهري در زمينه ساماندهي صنايع و خدمات شهري محسوب مي شود. با تاسيس اين شركتها مسائل و مباحث مربوط به ساماندهي صنايع و خدمات مزاحم و آلاينده، صورتي علمي تر، جدي تر و سازمان يافته تر پيدا كرده و نيز شناخت بيشتري در مورد كميت و كيفيت انواع فعاليتها و آلودگي ها به دست آمده است.

مشكلات ساماندهي صنايع شهري در ايران
نتايج ارزيابي تجارب ساماندهي صنايع شهري در ايران حاكي از اين است كه در اين زمينه هنوز نظام سازمان يافته و يكپارچه اي وجود ندارد و فرايند مكان گزيني صنايع، به ويژه در شهرها با مسائل و مشكلات گوناگون روبرو است. در يك جمع بندي كلي، مي توان مسائل و مشكلات ساماندهي صنايع و خدمات شهري را به سه گروه عمده به شرح زير تقسيم كرد:

الف - مسائل و مشكلات بنيادي ساماندهي صنايع
بخش مهمي از مشكلات ساماندهي صنايع شهري از عوامل كلان و فراشهري مثل نارسايي در نظام برنامه ريزي فضايي، ناهماهنگي در برنامه هاي توسعه صنعتي، نارسايي در طرحهاي شهري و منطقه اي، ضعف ابزارهاي نظارت عمومي و مانند اينها سرچشمه مي گيرد. از جمله مي توان به موارد زير اشاره كرد:

- عدم طرحهاي آمايش ملي و منطقه اي
- ناهماهنگي در برنامه هاي توسعه صنعتي و توسعه شهري
- تعارض بخش عمومي و خصوصي در مكان يابي فعاليتها
- ضعف برنامه ريزي و طراحي شهري
ب - مسائل و مشكلات علمي - فني ساماندهي صنايع
ساماندهي صنايع شهري به شناسايي و طبقه بندي علمي انواع صنايع، استانداردهاي دقيق، ابزارهاي نظارت و مراقبت، پژوهش مستمر و غيره نياز دارد. اما در شرايط كنوني كشور، كمبودهاي جدي در اين زمينه مشاهده مي شود كه از جمله مي توان به موارد زير اشاره كرد:

- ابهام در تعاريف و مفاهيم مربوط به ساماندهي صنايع
- كمبود مطالعات پايه و كاربردي در زمينه ساماندهي صنايع - نارسايي استانداردهاي زيست محيطي صنايع

- ضعف نظام نظارت بر عملكرد صنايع
پ - مسائل و مشكلات مديريتي و اجرايي ساماندهي صنايع
ساماندهي صنايع و خدمات شهري، اصولاً فرايندي ميان بخشي است، در حالي كه در شرايط موجود كشور متوليان مختلف با هدف بخشي متفاوت در آن دخالت دارند. اين وضع زمينه ساز بروز مشكلاتي است كه اهم آنها به قرار زير است:

- عدم برنامه ريزي هماهنگ و يكپارچه در زمينه ساماندهي صنايع
- دخالت نهادهاي مختلف با وظايف متفاوت
- نارسايي قوانين و تشكيلات ساماندهي صنايع (فني، اجرايي و مالي)
- ناهماهنگي در اقدامات و تداخل وظايف درون شهري و برون شهري
- ضعف مشاركت بخش خصوصي و مردمي در ساماندهي صنايع

تعريف جامع مكان يابي
باتوجه به مفاهيم توسعه پايدار شهري و حفظ هماهنگي ميان صنعت و شهر، موضوع مكان يابي و ساماندهي صنايع شهري به صورت زير تعرف مي شود:
مكان يابي و ساماندهي صنايع شهري عبارت است از روند تعريف و طبقه بندي صنايع مورد نياز و مفيد براي شهر (معرفي صنايع مجاز و غيرمجاز) و تعيين حوزه و شكل استقرار آنها در نواحي مختلف شهر و نظارت همه جانبه بر عملكرد آنها، به نحوي كه بيشترين فايده و كمترين زيان را براي شهر و شهروندان داشته باشد.

براساس اين تعريف، اهداف كلان ساماندهي صنايع شهري كه به حفاظت، سلامت و كيفيت زندگي در محيط شهري معطوف است، به سه گروه اصلي براساس شكل دو تقسيم مي شود.



طبقه بندي انواع صنايع شهري و غيرشهري
از ديدگاه شهرسازي و وظايف مديريت شهري، كليه صنايع و خدمات فني از نظر ميزان وابستگي به شهر يا نياز شهروندان به آنها و نيز تعيين حوزه مسئوليت مديريت ساماندهي صنايع، به دو گروه اصلي تقسيم مي شوند:

الف - صنايع و خدمات فني شهري: كه وجود آنها به كالبد شهر وابسته است. بنابراين مسئوليت ساماندهي آنها بر عهده مديريت شهري است.
ب - صنايع و خدمات فني غيرشهري: كه ضرورتاً ارتباط مستقيمي با محيط و كالبد شهر ندارند و مكان يابي و ساماندهي آنها مشمول ضوابط عام آمايش و توسعه صنعتي و مقررات عمومي محيط زيست است.
درشكل سه، ساختار طبقه بندي انواع صنايع شهري و غيرشهري همراه با ويژگي هاي مهم آنها كه مبناي تعيين ضوابط مكان يابي و ساماندهي قرار گرفته به طور خلاصه معرفي شده است.



ابعاد آلودگي و مزاحمت
از نظر برنامه ريزي و مديريت شهري، آلودگي و مزاحمت ناشي از فعاليتهاي توليدي و خدماتي، داراي ابعاد مختلف زيست محيطي، اقتصادي، اجتماعي و كالبدي - فضايي است. بنابراين به صورت زير تعريف مي شود:

آلودگي و مزاحمت به كليه نتايج ناشي از فعاليتهاي توليدي و خدمات گوناگون اطلاق مي شود كه در شرايط عمومي محيط زندگي انسان (محيط طبيعي و كالبدي، محيط اقتصادي - اجتماعي و محيط رواني) اثرات منفي و اختلال ايجاد مي كند و به نوعي باعث كاهش كيفيت زندگي مي شود.

براساس اين تعريف، انواع مصاديق و اشكال بروز آلودگي و مزاحمت ناشي از فعاليت صنايع در محيط شهري شامل 13 مورد است كه در شكل چهار معرفي شده است.



عوامل موثر در انتقال صنايع
يكي از عوامل مهم در انتقال صنايع به خارج از شهرها صنعتي بودن يا كشاورزي بودن شهر است زيرا ممكن است با خروج صنعت از شهر نيرويي از انسانها بيكار شوند و اين بر نوع زندگي آنها تاثير منفي بگذارد. ديگر اندازه شهر است يعني بايد مطالعه شود شهر از نظر استراتژيك در چه اندازه اي قرار دارد. جمعيت شهري از عوامل ديگر است. نوع برنامه ها و طرحهاي شهري كه بر مبناي صنايعي كه در آن شهر، تنظيم و اجرا مي شوند نيز نقش و تاثير پررنگي در خارج نمودن يا ننمودن صنايع از شهر دارند.

اما اينكه صنعتي كه سالها در يك شهر فعاليت داشته و بايد به خارج از منطقه شهري منتقل شود، اين انتقال چه مزيت ها و يا معايبي را دربر خواهد داشت، بايد بررسي شود كه آيا خروج صنعت از شهر، امري برنامه ريزي شده است يا بدون برنامه؟ براي هر تغيير كاربري و يا جا به جايي در شهر بايد برنامه ريزي وجود داشته باشد.

براي اين تغييرات بايد محيطهاي جديدي در نظر گرفته شود، هزينه هاي آن برآورد گردد و امكان سنجي لازم صورت گيرد كه اين جــابه جايي مقرون به صرفه مي باشد يا نه؟ و آيا اساساً امكان اين تغيير وجود دارد؟ اصولاً از آنجايي كــــه در ايران صنعت هميشه در حومه هاي شهري بوده است و صنايع نقش ديواره هاي شهر را داشته اند و چون برنامه ها و طرحهاي جامعي براي شهرها در نظر گرفته نشده است، اين صنايع به مرور داخل شهرها شده اند. كارخانجاتـي در اطراف تهران ديده مي شوند كه مربوط به 40 يا 50 ســــال قبل مي باشند در حالي كه امروز در شهر قــرار گرفته اند.

از آن جمله مي توان صنايع و كارخانجات اطراف جاده كرج و يا خيابان اتحاد را نام برد. از طرفي چون برنامه ريزي هايي براي توسعه شهري نبوده است شهر در داخل صنايع رشد كرده است و به مرور گريبان گير شده است. اين اتفاقات تنها به دليل عدم برنامه ريزي است. و شايد دليل ديگرش بيكاري باشد كه به علت وجود بيكاري در شهرهاي كوچك و مهاجرت مردم به شهرهاي بزرگ و قيمت كم زمينها و خانه ها در حومه ها، مردم در آن مناطق سالن شده اند و به مرور اين مشكل را به وجود آورده است.

به طور كلي برنامه ريزان شهري بايد براي آينده شهرها آن گونه برنامه ريزي نمايند تا در 40 يا 50 سال آينده، كاربري هاي همجوار، براي يكديگر مزاحمت ايجاد نكنند و بتوانند همزيستي فعالي باهم داشته باشند.
مزيت ها و معايت حضور يا عدم حضور صنايع در شهرها بستگي به نوع صنعت دارد. اگر صنعت خدمات در شهر مورد بحث باشد، بايد گفت كه اين صنعت بايد در داخل شهرها قرار داشته باشد. زيرا مردم نياز به آنها را در داخل شهر احساس كرده اند ولي اگر صنعت در مفهوم كارخانه و توليد مدنظر باشد، شايد بعضي از صنايع كه موجبات توليد انـواع آلودگي ها را فراهم مي آورند. از جمله (صـوتي - هوا)، بايد خارج از شهرها قرار داشته باشند. البته نوع برخورد با صنايع كه ما آنها را مزاحم تلقي مي نماييم و به همان اندازه شايد با انها برخوردهاي نامناسبي هم صورت مي گيرد، بسيار مهم است. يكي از ضروريات زندگي شهري وجود مشكل براي شهروندان آن جامعه است. اگر براي شهروندان شغل نباشد مشكلات زيادي پيش خواهد آمد. مثلاً در بعد وسيع تر يكي از انواع اين ناهنجاريها، رخداد مهاجرت است. به طور كلي، خروج از صنعت يك برنامه ريزي استراتژيك را مي طلبد.

از مزيتهاي خروج صنايع مزاحم، مي توان به كاهش آلودگي هاي زيست محيطي، استفاده مناسب تر از زمينهاي اين كارخانه ها كــــه مي تواند منجر به حل مشكل كمبود زمين در شهرها شود، اشاره كرد. به اين دليل كه زمينهاي شهري بسيار باارزش مي باشند، امكان مهاجرت يك سري از افراد به خارج از شهر براي حفظ شغل خود وجود داد كه اين باعث كاهش ترددهاي درون شهري نيز خواهد شد.

از معايب آن مي تواند فشارهايي كه به صنعت وارد مي گردد باشد. البته اين امكان وجود دارد كه يك شركت بعد از فروش، به خارج از شهر منتقل نگردد و در بدترين حالت، صاحبان آن صنايع ديگر تمايلي به سرمايه گذاري نداشته باشند. از ديگر فشارها اين است كه ممكن است شركت، بعضي از كاركنان خود را نيز از دست بدهد. اگر صنعتي براي يك شهراز حساسيت خاصي برخوردار باشد، امكان به خطر افتادن شهر و به اصطلاح مرگ شهر وجود دارد.

چون در مورد شهرهاي تك عملكردي كه تنها عملكرد صنعتي دارند، اگر اين اتفاق روي دهد، شهر ديگر، دليلي براي ادامه حيات نخواهد داشت.

در مورد صنايع خدماتي به طور كلي شايد بتوان گفت تنها مزيت آن مي تواند كاهش حمل و نقل درون شهري باشد ولي مشكلات و معايب آن براي شهروندان زياد خواهد بود زيرا خدمات نياز هرروز مردم است.

بررسي مشكلات
مديريت شهري وظيفه سنگيني در اين كار دارد. شايد همانقدر كه يك طراح سيستم، براي يك سازمان، مسئول است يك مديريت شهري هم بايد اين طراحي شهري را انجام دهد. بايد مكان يابي ها به صورتي در نظر گرفته شود كه نيازي به جابه جايي صنايع نباشد. شهركهاي صنعتي سرمايه هاي ملي هستند و اگر قرار باشد بااين سرمايه ها، نامناسب برخورد شود باعث فرار سرمايه وحتي خروج سرمايه از بخش صنعت خواهد شد، مكان يابي بايد به صورتي باشد كه صنعتي مزاحم شناخته نشود. اگرچه به طور كلي صنعت مزاحم نيست و اگر گاهي مزاحم تلقي مي شود به دليل نبود برنامه ريزي و مكان يابي درست و درست قرارنــدادن كاربري هاي هم جوار در شهرها مي باشد.

گفتني است كه در شهرهاي بزرگ دنيا، تركيبات شهري به صورت انقلابي، دست نمــي خورد. زيرا تغيير طراحي شهري كار ساده اي نيست. ميليون ها و شايد ميلياردها تومان صرف مي شود تا يك شهرك صنعتي ساخته شود يا يك صنعت پاي بگيرد. بنابراين هرگونه جابه جايي، به راحتي امكان پذير نيست. همانگونه كه مي بينيم در ايران هم هنوز امكان اين جابه جايي فراهم نشده است.

مثلاً دولت، هنوز موفق نشده است، صنعت هوايي را از شهرتهران خارج كند. در صورتي كه هـرروز دههـا هواپيما از فراز تهران پرواز مي كنند كه اين خود نوعي آلودگي را برشهر تحميل مي كند. دولت جز باوضع يك قانون كه در آن گفته مي شود كه در شعاع 120 كيلومتري تهران هيچ مجوزي براي تاسيس صــــادر نمي گردد و صنايع بايد از شهر تهران خارج شوند، نخواهد توانست اين مساله را حل نمايد. خارج كردن صنايع فعال از شهرهايي همچون تهران و انتقال آنها به محل هايي كه هيچ گونه امكانات مناسبي ندارند، از ديگر مشكلاتي است كه براي صنايع ما رخ مي دهد. ساخت شهركهاي صنعتي نياز به يك رشته زيرساختهاي اساسي دارد. و فقط با پيداكردن يك زمين يا محوطه، در اطراف شهرهـــــا نمي توان مطمئن بود كه شهرك صنعتي فعالي تاسيس شده است.
اين نكته باز هم قابل توجه است كه با قوانين بازدارنده كه نقش پاك كردن مساله را دارند، نبايد بي رحمانه با صنعت برخورد كرد بلكه براي صنايعي كه باعث آلودگي هوا مــــي شوند، مي توان از فيلترهـاي مناسب استفـاده كرد. همانگونه كه در كشورهاي اروپايي اين گونه عمل مي شود. به نظر مي رسد، وزارت صنايع و معادن در دهه هاي اخير كارنامه مثبتي در اين زمينه داشته باشد. اين وزارت طي اين دوران، نقش حمايتي خوبي از صنايع داخلي ايفا كرده است، اما متاسفانه اين حمايتها تا به امروز كمتر ديده شده است.

وزارت صنايع بايد در برنامه ريزي شهري با شهرداران و شوراهاي شهر، همكاري نزديك و بيشتري داشته باشد اما تا به امروز اين همكاريها كم رنگ بوده است.

منابع :
1 - مهديزاده - جواد، ساماندهي صنايع و خدمات شهري - تهران - 1379
2 - معلمي - بهرام، محيط زيست شهري و فعاليتهاي صنعتي و خدماتي - تهران - 1382