چرا كوچك سازي دولت؟

به بهانه بررسي و مطالعه اصلاح ساختار تشكيلات دولتي
گروه گزارش ويژه

اشاره
در گذشته وقتي واژه اداره امور عمومي مطرح مي شــد، مفهوم اقتدار دولت نزد همگان تداعي مي شد يعني دولتي كه زمام امور را به طور كامل در دست دارد. اين روند سالها برقرار بود تا كم كم نگرش جديدي جاي آن را گرفت و آن واژه مديريت عمومي با ديدگاه اقتصادي بود كه امروز بسيار رواج يافته است.

اينكه ضرورتهاي رخداد اين تحول چه بوده است، مي توان گفت، يكي نگراني از بزرگي حجم دولت كه ضــرورت كوچكتركردن آن احساس مي شد و ديگر، نگراني از بسياري حجم عمليات دولت و در نهايت پذيرش اقتصاد بازار و نظريه انتخاب همگاني بود.

در مفهوم جهاني شدن اقتصاد كه باعث نزديكترشدن مفاهيم اداره امور عمومي به مديريت عمومي شده است، دولت به جاي در اختيار داشتن اداره كارها، مي بايست نقش هدايت كارها را ايفا نمايد. چرا كه در روند جهاني شدن، مفهوم حكومت به حكمراني تبديل شده است.

به نظر مي رسد استراتژي توسعه بايد باتوجه به شرايط امروز تعريفي دوباره شود. وقتي 85 درصد از نظام اقتصادي كشور در اختيار بخش دولتي و تنها 15 درصد آن در دست بخش خصوصي است. در شرايط رقابتي جهان امروز، جهاني شدن، كاهش تعرفه ها، سرمايه گذاريهاي داخلي و خارجي و موضوع افزايش كيفيت خدمات و محصولات در بازارها، ديگر نمي توان انتظار داشت كه شاهد پويايي و كارآفريني در امر توليد، اقتصاد، صادرات و خدمات باشيم. اين در حالي است كه جامعه امروز ما نيازمند گسترش هرچه بيشتر بخش خصوصي سالم بااتكا به توليد كالا و خدمات و كيفيت است.

باايجاد بسترهاي حقوقي و قانوني مناسب بايد امنيت لازم براي سرمايه در كشور فراهم آيد تا صاحبان سرمايه و انديشمندان جامعه قدرت خلاقيت، توليد و ريسك پذيري بيشتري يابند.

شايد از جمله اقدامات كلان در سطح جامعه براي رسيدن به اهداف بالا، عزم ملي براي كوچك كردن حجم دولت باشد تا نخستين گام براي منطقي تر ساختن اندازه دولت برداشته شود.

براي اين كار مي توان به جلوگيري از توسعه تشكيلاتي دولت اشاره كرد. باوجودي كه سالهاست در محافل مديريتي سخن از محدودكردن تشكيلات دولتـي در تمام عـــرصـــه هاي اقتصادي، توليدي و اجرايي مي شود اما اين گستردگي همچنان رو به فزوني است.

دولت اگرچه بزرگترين مجري در سطح كلان جامعه است اما اين بزرگي به جاي انجام نظارت و هدايت كارها با دراختيارگرفتن منابع مادي و نيروي انساني فراوان در چرخه اقتصاد و توليد به اداره اين منابع مي پردازد. تا آنجا كه امروز خود را با تشكيلات عديده اي روبرو ساخته است. اين در حالي است كه با در اختيار گذاشتن بسياري از كارهاي اجرايي در اختيار بخش خصوصي از يك سو مي تواند از حجم مشغله و تورم كارهاي اجرايي خود بكاهد و از سوي ديگر به افزايش رضايتمندي مشتريان و انتظارات نيروهاي انساني خود و نيز افزايش كيفيت خدمات در سطح خرد و كلان كمك شاياني كند.

تجربه كشورهايي كه موفق به كوچك سازي بخش تشكيلاتي دولتهاي خـــود شده اند نشان مي دهد كه اين كشورها به نتايج بسيار ارزنده اي از نظر اجرايي با كيفيت كارهاي كلان خود دست يافته اند.

به نظر مي رسد نقش پررنگ دولت نيز در اداره كارها بايد كاهش يابد و به جاي آن روند نظارت بر كارها و هدايت امور توسط دولت توسعه يابد.

دولت به عنوان اركان اجرايي و تصميم ساز كه ابزارهـــاي لازم اقتصادي را در اختيار دارد مي تواند حركتهــاي كيفي تري را در تمام عرصه ها از خود نشان دهد. اين گزارش ويژه درصدد است تا به چرايي كوچك سازي بخش دولتي و نكات مثبت و منفي اين كوچك سازي بپردازد.

مقايسه ميان كشورمان با ساير كشورهايي كه اندازه تشكيلاتي دولتهاي خود را كاهش داده اند محور مهم ديگر اين گزارش مي باشد.

اساتيدي كه ديدگاههاي خود را در اين زمينه با تدبير مطرح كرده اند عبارتند از:

- آقاي دكتر سيد احمد طباطبايي مديركل دفتر آموزش و بهسازي نيروي انساني سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور

- آقاي الهيــار تنهايـي رئيس تشكيلات و سيستم هاي منابع انساني صنايع چوب و كاغذ مازندران - فوق ليسانس مديريت دولتي.

بازتابهاي كوچك سازي دولت
مهمترين موضوعي كه در اين باره بايد به آن اشاره شود، اين است كه اگر اندازه دولت از نظر شاخص اقتصادي اندازه گيري و از حد معيني بيشتر باشـــــد بر رشــد اقتصادي كشور اثر منفي مي گذارد ايــــــــن مطلب را آقاي دكتر طباطبايي در پاسخ به نخستين پرسش ما بيان كردند.

به اعتقاد ايشان، مهمترين آثار مثبت بهينه سازي اندازه دولت، افزايش رشد اقتصادي كشور است. علاوه براين كوچك سازي دولت مي تواند آثار مثبت زير را هم در بر داشته باشد:

- با كوچك سازي دولت، نقش و مشاركت مردم در توسعه كشور افزايش يافته و در نتيجه سرعت توسعه كشور افزايش مي يابد. بديهي است وقتي دولت در همه امور دخالت مي كند، حضور مردم در اداره كشور كم رنگ مي شود عدم حضور مردم در اداره امور كشور مانع بزرگي در راه توسعه يافتگي محسوب مي شود.

- يكي از مشكلات دولت بــزرگ، افزايش هزينه هاي جاري و عدم امكان پرداخت حقوق و مزاياي مكفي براي كاركنان مي باشد. كاهش اندازه دولت آن را قادر مي سازد كه بتواند حقوق و مزاياي كاركنان خود را متناسب با هزينه هاي زندگي پرداخت كند و بدين ترتيب انگيزه آنها را براي ارايه خدمات بيشتر افزايش دهد.

يكي ديگر از مشكلات كشورها با دولت بزرگ، انحصاري بودن اكثر خدمات و عدم وجود رقابت در ارايه آنها مي باشد كه عامل مهمــــي در افت كيفيت خدمات محسوب مي شود. با كوچك سازي دولت و افزايش نقش مردم و ارايه خدمات توسط بخشهاي مختلف و ايجاد رقابت بين آنها كيفيت خدمات نيز افزايش مي يابد.

- كاهش مقبوليت دستگاههاي دولتي نزد مردم و خدمت گيرندگان از ديگر اثرات منفي بزرگي دولت است كه به واسطه پايين بودن كيفيت خدمات دستگاههاي دولتي بوجود مي آيد. بنابراين داشتن دولتي با اندازه مناسب و ارتقاي كيفيت خدمات، بالا رفتن ميزان مقبوليت دولت را در بر خواهد داشت.

- كاهش هزينه هاي جاري دولت و به تبع آن افزايش اعتبارات عمراني از ديگر آثار مثبت كوچك سازي دولت است كه موجب مي شود دولت امكانات لازم را براي اجرا و تكميل پروژه هاي عمراني و زيربنايي در اختيار داشته باشد.

به طور خلاصه دولت كوچك مانند انساني سبك وزن و چابك و قبراق است كه با رهاكردن امور تصدي گري و اجرايي كه حجم زيادي دارند به راحتي به امور مربوط به برنامه ريزي، كنترل و نظارت مي پردازد.

البته در كوچك سازي دولت بايد از يك سو به اثرات اجتماعي آن توجه و از سوي ديگر اقدامات تدريجي براي آن برنامه ريزي شود.

همين پرسش را از آقاي تنهايي پرسيديم. ايشان در پاسخ چنين گفتند:
در ايران سهم عمده اقتصاد بر دوش دولت است. بيش از 70 درصد سهم اقتصاد در ايران دولتي است در حالي كه به طور مداوم صحبت از كاهش حجم دولت وحركت به سمت خصوصي سازي مي شود اما در عمل براساس آمار و ارقام منتشره از سوي ارگانهاي ذيربط، هر روز حجم دولت بزرگتر و خصوصي سازي واقعي به نسبت در حجم كــوچكتري انجام مي شود. بزرگي دولت و به تبع آن و دخالت دولت در همه امور اقتصادي مانعي براي توسعه شده است. حركت به سمت خصوصي سازي معناي واقعي و باسرعت لازم مي تواند منجر به كاهش تصدي دولت و متمركزشدن توان دولت به نظارت بر امور زيربنايي و فعاليتهـــــــاي عام المنفعه، جذب سرمايه هاي داخلي و خارجي، ايجاد فضاي سالم رقابتي، افزايش بهره وري، ايجاد حق انتخاب براي مشتري، توسعه تخصصي و جنبش نرم افزاري در كشور، افزايش كيفيت فراورده ها و خدمات، توسعه پتانسيلهاي مديريتي در كشور، توسعه ظرفيتهاي پيمانكاري در كشور، ايجاد زمينـــــه هاي بيشتر اشتغال در بلندمدت، ايجاد زمينه براي افزايش توانمندي توليدكنندگان و بخش خصوصي جهت رقابت با رقباي خارجي و در يك كلام توان ماندن در دهكده جهاني و.... گردد.

موانع كوچك سازي
آقاي تنهايي در پاسخ به پرسش ديگري درباره موانع واگذاري بخشهايي از تشكيلات دولتي به سازمانهاي غيردولتي چنين ادامه دادند:

به نظر مي رسد همان طور كه ذكر گرديد ابتدا بايد در حوزه دولتمردان و تشكيلات دولتي اين اعتقاد به صورت عملي و نه در حد حرف، بوجود آيد كه ضرورت ندارد دولت متصدي انجام كليه امور اقتصادي باشد بلكه فقط لازم است كه امور زيربنايي و آن دسته از فعاليتهاي اقتصادي عام المنفعه كه بخش خصوصي به علت كم بهره بودن يا ديربازده بودن آنها از نظر سودآوري، رغبت چنداني به سرمايه گذاري در آنها نيست، توسط دولت اداره شود و صرفاً بر امور نظارت داشته باشد. در اين صورت بزرگترين مانع براي واگذاري بخشهايي از تشكيلات دولتي به بخش خصوصي رفع خواهد شد. بخش خصوصي بر مبناي حداكثركردن سود خود مي باشد. بنابراين به دنبال سرمايه گذاري در آن بخش از اقتصاد است كه وي را بيشتر و زودتر به اين هدف برساند.

متاسفانه در سازمانها وشركتهاي دولتي به علت تورم نيروي انساني، عدم برخورداري از نيروهاي متخصص به حد كافي، نبود فرهنگ احساس مسئوليت در برابر نتايج كار در بين مديران به صورت واقعي (زيرا مديران بخشهاي دولتي و نيز تا حدود زيادي شركتهاي دولتي در صورت عدم دستيابي به اهداف تعيين شده احساس خطري نسبت به پست خود ندارند) و دلايلي از اين گونه، بازده مناسبي نسبت به عملكرد خويش ندارند و بهره وري و بويژه كارايي در آنها بسيار پايين است و از آنجا كه قوانين كارگري مثل قانون كار جمهوري اسلامي ايران، دست كارفرما را در جهت برخورد با كاركنان غيرمتخصص و ناكارآمد بسته است. به همين جهت بخش خصوصي رغبت نمي كند وارث مشكلات سازمانها و شركتهاي دولتي شود (بويژه در زمينه نيروي انساني) در حالي كه قانون نيز دست وي را براي اصلاح در اين زمينه بسته باشد. بسياري از شركتهاي دولتي هم اكنون زيان ده هستند. بخش خصوصي هيچ گاه به سراغ اين شركتها نخواهد رفت. اگر بخش خصوصي بتواند چنين شركتهايي را مجدداً از جنبه سهام و تجهيزات بازسازي نموده و دست او براي تعديل نيروي انساني باز باشد، ممكن است رغبت بيشتري از خود نشان دهد.

آقاي دكتر طباطبايي نيز بااشاره به مواد قانوني برنامه هاي توسعه اي سوم و چهارم اين موانع را چنين برشمردند:

براساس ماده 136 قانون برنامه سوم توسعه به دولت اجازه داده شده است كه برخي از فعاليتهاي دستگاههاي اجرايي مرتبط با مديريت امور شهري را به شهرداري ها واگذار نمايد كه در اين رابطه مصوباتي هم در رابطه با واگذاري فعاليتهاي برخي دستگاههاي اجرايي به شهرداري ها به تصويب شوراي عالي اداري رسيده است. به دليل مخالفت برخي دستگاههاي اجرايي مربوط در واگذاري فعاليتها و همچنين عدم آمادگي شهرداري ها، پيشرفت محسوسي در اين باره حاصل نشده است. البته باتوجه به اينكه مقدمات كار فراهم شده و اين موضوع در برنامه چهارم توسعه بويژه در پيش نويس سند فرابخشي بهينه سازي اندازه دولت مورد تاكيد بيشتري قرار گرفته است انشاالله در برنامه چهارم توسعه فعاليتهاي بيشتري به شهرداري ها و ده ياري ها و شوراهاي اسلامي شهر و روستا و... واگذار خواهد شد.

كوچك سازي دولت، چگونه؟
راه كارهاي اجرايي براي كاهش حجم دولت را از مصاحبه شوندگان در اين گزارش جويا شديم ديدگاههاي آنها را باهم مي خوانيم:

آقاي تنهايي بر وجود عزمي محكم در كوچك سازي تاكيد و چنين گفتند: براي كاهش حجم دولت بايد عزمي راسخ وجود داشته باشد بويژه در بخش دولتي بايد به خصوصي سازي اعتقاد جدي وجود داشته باشد. براي كوچك سازي حجم دولت و تسريع فرايند خصوصي سازي در كشور بايد ابتدا دولتمردان به اين موضوع معتقد باشند و در عمل هم اعتقاد خود را نشان دهند. اينكه ما هر روز به تعداد نيروهاي دولتي اضافه نموده و شركتهاي دولتي بعضاً ناكارآمد را گسترش دهيم، بااعتقاد خصوصي سازي منافات دارد. دوم اينكه دولت بايد با حمايت از بخش خصوصي از نظر مالي و ضوابط قانوني زمينه رشد آن را فراهم آورد. بخش خصوصي براي شكل گيري و توسعه نيازمند كمك دولت است. بسياري از قوانين اقتصادي، مالياتي، گمركي، بانكها و... در راستاي توسعه بخش خصوصي نيستند و حتي موجب تضعيف آن نيز هستند. دولت نمي تواند فعاليتهاي اقتصادي را بدون آنكه بخش خصوصي به آنها بپردازد، آنها را رها كند و از طرفي نيز باتوجه به ناتواني بخش خصوصي و همچنين ضوابط و قوانين محدودكننده بخش خصوصي رغبتي به وارد شدن به اين عرصه ها ندارد. پس ابتدا بايد بخش خصوصي توسط خود دولت حمايت و تقويت شود. بدين ترتيب بايد از طريق حمايت همه جانبه، در بخش خصوصي ايجاد اعتماد نمود. يكي ديگر از راهكارهاي كوچك سازي دولت، جذب سرمايه هاي خارجي است كه براي تحقق اين هدف بيش از هرچيز رفع موانع و محدوديتهاي قانوني و همين طور تضمين سرمايه گذاري لازم مي باشد.

آقاي دكتر طباطبايي همچنان به برنامه هاي سوم و چهارم توسعه اشاره و راه كارهاي مورد نظر را در قوانين بودجه سالانه جست وجو كردند.

به گفته ايشان در برنامه هاي سوم و چهارم توسعه و همچنين قوانين بودجه سالانه در سالهاي اخير، سياست هاي مشخصي براي كوچك سازي اندازه دولت پيش بيني شده است كه اجراي دقيق آنها براساس آيين نامه ها و دستورالعمل هاي مربوط، همان راه كارهاي اجرايي كوچك سازي دولت است كه برخي از آنها به قرار زير است:

- محدوديت در ورود به خدمات دولتي؛
- واگذاري امور خدماتي و پشتيباني دستگاههاي اجرايي به بخش غيردولتي؛
- ادغام وزارتخانه ها، موسسات و شركتهاي دولتي؛
- واگذاري سهام و مديريت شركتهاي دولتي به بخش غيردولتي؛
- تفكيك وظايف و فعاليتهاي دولت در امور حاكميتي، تصدي هاي اجتماعي،
تصدي هاي اقتصادي و امور زيربنايي و تاكيد برانجام وظايف مذكور به استثناي وظايف مربوط به امور حاكميتي از طريق مشاركت مردم و توسعه بخش خصوصي كه اين موضوع در قانون برنامه چهارم توسعه مورد توجه ويژه قرار گرفته است؛
- تغيير نظام بودجه ريزي براساس قيمت تمام شده خدمات و عملكرد (نه هزينه)؛
- متناسب سازي تعداد كاركنان هر دستگاه بااهداف و ماموريتهاي آنها؛
- واگذاري برخي از فعاليتهاي دستگاههاي اجراي به شهرداري ها و شوراهاي اسلامي شهر و روستا (علاوه بر اينكه براساس ماده 136 قانون برنامه سوم توسعه واگذاري برخي از فعاليتهاي دستگاههاي اجرايي به شهرداري ها به تصويب شوراي عالي اداري رسيده در سند فرابخشي بهينه سازي اندازه دولت نيز مورد تاكيد قرار گرفته است)؛

- كاهش هزينه هاي جاري دولت (سالانه به ميزان 2 درصد)؛
- كاهش حجم تصدي هاي دولت به ميزان سالانه 3 درصد؛
- اجراي كامل ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت. (در حال حاضر براساس قانون مذكور بخشي از فعاليتهاي دستگاههاي اجرايي كشور با مشاركت بخش خصوصي انجام مي شود).
تجربيات حاصل از اجراي سياستهاي مذكور نشان مي دهد تحقق اهداف كاهش در اين زمينه مستلزم به كارگيري راهبردهاي زير است:

- فراهم آوردن زمينه هاي اقتصادي، اجتماعي و سياسي براي رشد بخش خصوصي از قبيل ايجاد امنيت سرمايه گذاري، رفع موانع رقابت سالم، حمايت از كارآفريني و سوق دادن سرمايه ها به فعاليتهاي مولد؛

- تمركز بر فعاليتهاي اساسي، در حال حاضر دولت انواع و اقسام فعاليتهايي را انجام مي دهد كه سالهاست از زمره وظايف دولت خارج شده است. دولت بايد براي انجام فعاليتهاي كمتري با كيفيت بالا متمركز شود؛

- سازماندهي مجدد ساختار، تشكيلات، روشهاي انجام كار، طبقه بندي مشاغل و كليه نظامهاي مديريتي ؛

- مديريت صحيح نيروهاي مازاد و كاهش اثرات نامطلوب آن.
مداخله گري يا هدايت امور
اينكه دولت در تمام امور مداخله كند يا به هدايت و تسهيل امور بپردازد، محور اصلي پرسشهاي ما از مصاحبه شوندگان بود. آقاي تنهايي در اين باره اعتقاد دارند:

دولت با حمايت از بخش خصوصي از نظر مالي و نيز اصلاح ضوابط و قوانين مربوط، ايجاد هماهنگي در تمامي بخشهاي اقتصادي كشور مثل قوانين بانكها، گمرك، بيمه هاو.... رفع موانع جذب سرمايه گذاري خارجي و ايجاد جو ّ اعتماد در بخش خصوصي مي تواند بخش خصوصي را تقويت و فعاليتهاي اقتصادي را به اين بخش واگذار نمايد و خود به جاي پرداختن به عمليات اقتصــــادي و كسب و كار، به هدايت بخش خصوصي پرداخته و با نظارت بر امور اقتصادي، زمينه توسعه بخش خصوصي و توسعه اقتصادي كشور به صورت سالم را فراهم آورد.

دكتر طباطبايي : دولت بايد با كنار گذاشتن سيستم مديريت سنتي به سمت مديريت نوين دولتي حركت كند و با دادن اختيارات بيشتر به مديران، تمركززدايي و تراكم زدايي و دادن اختيارات بيشتر به واحدهاي استاني و واگذاري امور به شهرداري ها، ده ياري ها و شوراهاي اسلامي شهر و روستا و ساير نهادهاي عمومي غيردولتي و سازمانهاي محلي كليه امور مربوط به تصدي گري و اجرايي را رها نمايد و به وظيفه اصلي خود يعنـــي امور حاكميتي و برنامه ريزي، سياستگذاري و نظارت بپردازد و به جاي توليد مستقيم خدمات، زمينه هاي لازم براي توسعه بخش خصوصي را با دادن وام و ساير تسهيلات فراهم آورد.

كوچك سازي و تجارب موفق
در سالهاي اخير اكثر كشورهاي پيشرفته اقــدام به كوچك سازي اندازه دولت خود نموده اند و در اين رابطه موفق هم بوده اند يعني از اين طريق رشد اقتصادي خود را افزايش داده اند كه در اين ميان مي توان به كشورهايOECD اشاره نمـــود. علاوه بر اين كشور مالزي از نمونــــه هاي موفق در اين رابطه به حساب مي آيد.

اما تجربه موفق كشور چين در زمينه اصلاح ساختار دولتي را مي توان در بخش حاشيه اين گزارش ويژه مطالعه كرد.

ضرورت تغيير نقش و كاركرد دولت در فرايند توسعه
سياستهاي ساختاري در چند دهه گذشته در مبحث كاهش مداخلات دولت (كوچك سازي، خصوصي سازي و تمركز زدايي) موفقيت آميز نبوده است. باوجود اينكه در برنامه هـــــــــاي توسعه و قانون بودجه پيش بيني هاي خوبي لحاظ شده است اما نتايج عملكردي بيانگر عدم تحقق شاخص هاي هدف در برنامه هاي توسعه است، مثلاً طي سالهاي 1377 و 1378 در قانون بودجه از طريق تبصره 35 ظرفيت بسيار خوبي فراهم شده تا مداخله دولت و شركتهاي دولتي كاهش يابد يا در برنامه سوم فصول 2و3و4 تحت عناوين سازماندهي شركتهاي دولتي و واگذاري سهام و مديريت شركتهاي دولتي و تنظيم انحصارات و رقابتي كردن فعاليتهاي اقتصادي و همچنين در تبصره 4 لايحه بودجه سال 1382 اصلاح ساختار اداري و مديريت و در تبصره 88 بودجه در سال جاري در خصوص واگذاري امور و كاهش اندازه دولت پيش بيني هاي بسيار خوبي به عمل آمده است.

متاسفانه بررسي هاي سالهاي گذشته نشان مي دهد كه نتايج عملكردي اقدامات، رضايت بخش نبوده است و رشد حجم دولت به طور متوسط دو برابر رشد جمعيت بوده است. بزرگ شدن حجم دولت علاوه بر تاثيرات منفي در رشد اقتصادي، افزايش سهم هزينه هاي دولتي و كاهش مشاركت، باعث گسترش بوروكراسي منفي و تضعيف بنيان هاي اخلاق و ارزش هاي كاري در محيط كار و سازمان شده است به طوري كه رفتارهاي نامطلوب و ناشايست به تدريج در سطح شغل، سازمان و محيط به صورت رفتارهاي طبيعي نمود پيدا كرده و تدريجاً در اركان بوروكراسي گسترش يافته است.

مفاهيمي چون رقابتي كردن امور و مشاركت دادن بخش خصوصي در امور اجرايي سالها است كه در تمامي نظامهاي حكومتي مورد تاكيد قرار مي گيرد اما نمود واقعي آن در عرصه هاي عملي در كشور ايران بسيار محدود ظاهر شده و شكست ها و ناكامي ها به مراتب بيشتر از موفقيت ها خودنمايي كرده است.

واقعيت نشان مي دهد كـــه نظام اداري نمي تواند بدون بهره مندي از سازوكار رقابتي. مشاركت كليه متغيرها را در جهت يكپارچگي هدف، فراهم نمايد. توجه به برون دادها در الگوي غيرطبيعي مديريت از نظر رقابت، نشانگر مشكلات و نارسائي هاي نظام اداري و مديريت كشور در فضاي غيررقابتي است.

همان گونه كه در الگوي غيرطبيعي مديريت سازمان از نظر رقابت نمايش داده شده است دولت مداخله گر به دليل غفلت از عنصر رقابت و يا اعمال قدرت نابرابر نمي تواند بــــه رغم داشتن همه ظواهر ساختاري از وضع قوانين و مقررات به نفع خود گرفته تا اعمال مديريت مستقيم و دخالت گسترده در اقدامات بــــــازدارنده از تشويق تا هدايت، به صورت اثربخش ظاهر شود.

دولت بزرگ و مداخله گر به دليل تمركز قدرت و عدم رقابت به طور طبيعي باعث تشويق رفتارهاي غيرعقلايي در سيستم مديريت و اداره امور مي شود.

زماني مي توان رفتار شايسته و اثربخش را از كاركنان انتظار داشت كه محيط و نظام اداري با جاري سازي رقابت با مكانيزم هاي طبيعي و خودكنترل، انسجام و يكپارچگي را براي ايجاد رفتارهاي مطلوب كاركنان برانگيزد.

ضرورت تجديدنظر در نقش و كاركرد دولت
همانگونه كه اشاره شد بازنگري نقش و كاركرد دولت بيش از چند دهه است كه مطرح شده است. صاحب نظراني چون آدام اسميت، وبر، مينتزبرگ، استينر، جرج لند، ليوگاد، ليپيت، گرانير، اشميت، مازلو، هرزبرگ و ديگران ريشه هاي نرمSOFT)) و ريشه هاي سخت(HARD) مديريت توسعه را برحسب علائق و تخصص ذاتي مورد توجه قرار داده و بر يكي از اين دو جنبه پافشاري نموده اند. تفكر SOFTبيشتر بر فرد تاكيد دارد و تفكر سخت، بيشتر بر ظرفيـت سازي سازماني به جاي فرد تاكيـد كرده است.

گروه هــــــــــــاي ديگري چون شيگر و كوباياشي مدير كارخانه سوني ژاپن تركيبي هوشمندانه از هردوحالت سخت و نرم را در مديريت توسعه مطرح كرده و مورد بحث قرار داده اند. دولتها با گرايش به هريك از تفكرات فوق، نقش و كاركرد خود را برروي طيفـي از دولت مداخلـه گر تـــــا دولت تسهيل كننده تعريف كرده اند.

نقش جديد دولت بايد به طور هوشمندانه و آگاهانه، رفتـــار مطلوب و عقلايي را به سيستم ها و رفتار كاركنان تزريق كند. در تمام موجودات زنده عالم هستي چنين نقش و كاركرد، به طور طبيعي در درون هر سيستم تعبيه شده است ولي تعجب اينجاست كه در عرصه هاي سازماني و اجتماعي بويژه در نقش و كاركرد دولتها، كه در سلسله مراتب تكاملي، به تعبير بولدينگ.

در درجه كامل تري قرار دارند، ناديده انگاشته مي شود. بررسي هاي به عمل آمده توسط صاحب نظران مديريت توسعه نشان مي دهد نقش و كاركرد جديد دولت به عنوان تسهيل كننده با سبك ارگانيسمي و دموكراتيك سازگارتر است و به قول استينــــــــر اين نقش بيشتر از طريق نرم افزارهاي اجتماعي توسعه و نمــــود پيدا مي كند زيرا نقش جديد دولت به عنــوان تسهيل كننده به طور طبيعي اجزاي سازمان و جامعه و سازوكار ارتباطي بين فرآيندها، ساختارها و سيستم ها را در قالب رفتارهاي مطلوب فــردي، گروهي و سازماني پي ريزي مي كند.

به بياني ديگر هركس معني و مفهوم فعاليت خود را در جهت تكامل و رشد لمس كرده و به طور خودكنترل سلامت و امنيت فردي و سازماني را در مي يابد و با مشاركت فعال در جهت بهبود نتايج تلاش مي كند.

بيان علل ناكارآمدي دولت مداخله گر
دولت بزرگ و مداخله گر به دليل مشكلات مــاهوي و تمايل به تمركز قدرت نمي توانداز توان رقابتي استفاده بهينه ببرد. به همين دليل صاحب نظران ازجمله استينر (1999) طراحي مركزيتي هوشمند و گاهي بيرون از بوروكراسي را براي اين مهم تجويز مي كنند.

به نظر مي رسد دولت و مجلس مي توانند با تبيين ساختار كلان توسعه، نقش سازمانهاي واسطه اي را در شكل گيري كانون هاي تخصصي جدي بگيرند و با تغيير در نقش و كاركرد دولت، سازو كار استفاده از ظرفيت هاي جامعه را به نحو مطلوب فراهم نمايند. سازمانهاي مزبور در مقابل دولت پاسخگو بوده و دولت به راحتي مي تواند معيارها و استانداردهاي مورد انتظار خود را مطالبه و فضاي رقابتي را براي ساير سازمانها و موسسات فراهم نمايد. با شكل گيري اين گونه سازمانها، دولت قادر خواهد بود بخش مهمي از وظايف حاكميتي و اجرايي خود را حتي در ابعاد نظارتي و امنيتي، واگذار نمايد.

براي مثال سازمانهاي واسطه اي مي توانند بااعطاي مجوزهاي قانوني، بخش هاي خصوصي متعددي را به كارگيرند و دولت بااعمال نظارت عالي تحقق شاخص هاي كلان توسعه را در همان اركان مديريت از سازمانهاي واسطه اي مطالبه نمايد و حداكثر نقش تسهيل كننده و تشويقي را در قالب كمك هاي داخلي و بين المللي اعمال نمايد.

دولت مداخله گر بويژه در كشورهاي جهان سوم به دليل نقش و كاركردهاي متضاد سياسي، اجتماعي و فرهنگي نمي تواند چنين نقشي را ايفا نمايد و يا فرهنگ رقابتي و آزاد را در نظامهاي مديريت اعمال نمايد. زيرا رفتار بوروكراسي گسترده به رغم همه فشارهاي بيروني و دروني به طور طبيعي در مقابل توسعه ساير بخشها مقاومت مي كند و رفتار مديران و دست اندركاران به صورت مقاومت در برابر توسعه بخش خصوصي و نهادينه شدن فرهنگ رقابت ظهور مي كند به طوري كه عملاً در برابر هرگونه حركت سازنده. كه تحقق مشاركت را به ارمغان مي آورد. از خود ايستـــادگي نشان مي دهند. به عبارت ديگر منافع بوروكراسي بزرگ كه در قالب رفتار فن سالاران و بروكرات هاي اداري به صورت اقدامات بازدارنده از تشويق تا تنبيه. كه در همه اركان مديريت كشور ظهور مي كند. در ممانعت از شكل گيري و توسعه بخش خصوصي ظاهر شــــــود. بدين ترتيب كليه اقدامات به غير از تغيير در نقش و كاركرد دولت، نمي تواند تاثير آنچناني بر جاري شدن فرهنگ رقابت و توسعه بخش خصوصي برجاي بگذارد. در حالي كه با تغيير نقش دولت به نقش تسهيل كننده، تعارضات دروني بروكراسي گسترده به تدريج و به صورت خودكنترلي به سمت رقابتي شدن امور سامان مي يابد. در اين صــــورت دولت تسهيل كننده با تاكيد بر شاخص هاي كلان قادر خواهد بود بدون تحميل هزينه هاي بيشتر و با تعريف راهبردهاي توسعه، مشاركت فعال همه بخشها را در همه ابعاد برانگيزد. افزايش رقابت، آزادي عمل و قدرت برابر در ساير بخشها و مشاركت فعال بخش خصوصي به صورت رفتار طبيعي سيستم ظهور خواهد كرد.

توسعه سازمانهاي واسطه اي
برخي از كشورها از جمله ژاپن با اقدامات ارزنده شركتهاي واسطه اي نظير سوگاشوشا توانسته اند نقش و كاركرد دولت مداخله گر را به نقش و كاركرد دولت تسهيل كننده مبدل سازند. دولتها مي توانند با تنظيم پروتكل هاي مختلف از طريق تهيه و تنظيم نرم افزارهاي اجتماعي توسعه نقش و كاركردهايي اجرايي و حتي حاكميتي خود را از طريق سازمانهاي واسطـــه اي پيگيري نمايند و بدين ترتيب زمينه هاي ظهور و بروز رفتار عقلايي كاركنان و ساير ذينفعـــــان را در همه ابعاد مديريتي پي ريزي نمايند. مراجع ذي ربط براي ايجاد تسهيلات لازم به جاي توليد خدمات يا دخالت در امور اجرايي از طريق تدوين معيارهاي عملكردي به توسعه نقش حاكميتي خود بپردازند. به اين ترتيب دولت قادر خواهد بود با تنظيم قراردادها و پروتكل هاي مختلف و دادن امتيازات مربوط به شركتهاي واسطه اي، مشاركت فعال بخش خصوصي را جلب نمايد. سازمانهاي واسطــــه اي برخلاف دولت مداخله گر كه در تضاد منافع با بخش خصوصي قرار دارد، موفقيت نهادينه بخش خصوصي را در همه ابعاد خواستار است زيرا موفقيت بخش خصوصي ضامن موفقيت سازمانهـــاي واسطه اي است واين دو به دليل مشتركات زياد و همبستگي در منافع به شدت از يكديگر پشتيباني كرده و تلاش مي كنند كه اثربخشي و كارايي را در همه ابعاد مورد توجه قرار دهند. دولت نيز به دليل تعريف كاركرد جديد، بر كل فرايند بهبود و ارائه خدمات نظارت دارد و تحقق شاخص هاي كلان توسعه را با كمترين هزينه از طريق شاخص هدف دنبال مي كند. به طور كلي مي توان گفت برنامه هاي بهبود مديريت در نظام دولتي، زماني با موفقيت قرين خواهد بود كه نقش دولت مداخله گر به نقش دولت تسهيل كننده تبديل شده و عنصر رقابت در تمام لايه هاي مديريت، سيستم ها و روشها، ساختارها و فرآيندها، نظام هاي مديريت و برنامه ريزي به صورت خود كنترل مورد توجه قرار گيرد. به عبارت ديگر سازمان دولت براي فراهم كردن بسترهاي لازم براي رقابتي كردن امور بايد با تعريف جديدي از نقش و كاركرد دولت، زمينه هاي افزايش رقابت و آزادي عمل، توسعه مشاركت بخش خصوصي را در تمام اركان مديريت كشور فراهم نمايد و در اين اقدام نقش سازمانهاي واسطه اي به عنوان حلقه واسطه اي بين بخش دولتي و خصوصي حائز اهميت است. البته ترغيب كاركنان به رفتارهاي مطلوب و شايسته و توسعه خودكنترلي با تمركز بر نقاط مرجع استراتژيك قابل پياده سازي است. زيرا فرايندها به خودي خود از طريق تشويق و ترغيب كاركنان و ذينفعان به رفتاري هاي خود تنظيمي و خودتطبيقي باعث تسهيل اداره و كارآمدي نظامهاي مديريتي در فرايند توسعه مي شود.

چين و انجام اصلاحات در دولت
از بيست سال گذشته (آغاز اصلاحات اقتصادي در سال 1979) تا به حال دو تجديد ساختار عمده با عنوان اصلاحات اقتصادي در چين اتفاق افتاده است كه هريك تحولات عظيمي در زمينه اقتصادي و ساختار اجتماعي به وجود آورده و بااجراي تجديد ساختار سوم، تحول عمده اي در بدنه دولت در راه است.

انجام اصلاحات در دولت چين يكي از اولويتهــاي دوره جديد اصلاحات محسوب مي شود در بيست سال گذشته اصلاحات بر شركتهاي دولتي متمركز بوده است. اما در يك سال گذشته تجربه الحاق چين بهWTO ثابت كرده است كه اصلاح دولت بايد يكي از اولويت ها باشد. كارشناسان و مجريان اصلاحات در چين معتقدند، در مرحله فعلي توسعه اقتصاد آزاد در چين و به دنبال پيوستن اين كشور به WTO، چين بايد در پي مقررات جهاني و تحولات بنيادي مقررات و نيزطراحي اقتصادي باايجاد تحولات سيستماتيك باشد. در اين پروسه، تغيير نقش دولت بسيار مهم است. به عنوان مثال، دولت كه كنترل بخشي از شركتها و انحصارات دولتي را در اختيار دارد نبايد دخالت مستقيم اش در بازار طولاني تر شود. عملكرد دولت بايد متحول شده و به اجراي خدمات عمومي بپردازد كه عمدتاً به تصويب و اجراي مقررات مربوط مي شود. در دوره اقتصاد انتقالي، هم تغيير شكل دولت و هم ثبات اجتماعي اقتضا مي كند كه اولويت بالايي به اصلاح دولت داده شود تا اصلاح شركتها.

اصلاح دولت جدا از عملكردهاي دولت و شركتهاست كه در بيست سال گذشته در قالب آغاز اصلاحات پيشنهاد شده است. اما در طول مدت مذكور تغيير عملكرد دولت به دليل محدوديت اقتصاد برنامه ريزي به تعويق افتاده است. علت اصلي اين امر نفع شخصي دولت است كه باعث توسعه قدرت اجرايي شده است.

تحليل هاي موارد مربوط به فساد (مالي) نشان مي دهد كه فساد رابطه نزديكي با برخورد غير معقول و به كارگيري قدرت اجرايي و فقدان نظارت و كنترل دمكراتيك بر قدرت اجرايي دارد.

براساس گزارش كنگره شانزدهم، راه بــرون رفت از اين مشكل تقويت نظارت بر قدرت و برقراري مكانيسم قدرت اجرايي است كه در ساختار، عقلايي، در تركيب، علمي، در رويه، سخت گير و در كنترل، موثر باشد.

اما كارشناسان و مديران دست اندركار اصلاحات اقتصادي به اينها اكتفا نمي كنند واهداف فراگيرتري را در نظر دارند. مدير اجرايي موسسه اصلاحات و توسعه چين بر اين عقيده است كه به دنبال الحاق چين به WTO اصلاحات در چين بايد بتواند به چهار تحول زير دست يابد:

1 - تغيير شكل از دولت مسلط بر اقتصاد به يك دولت مبتني بر تسلط بازار: چين در پروسه كامل اصلاحات، جهت گيري بـــازار از اقتصاد برنامه ريزي شده دولتي به دولت مسلط به اقتصاد مبتني بر بازار را تجربه كرده است. به منظور سازگاركردن تحولات پيش آمده با پيوستن چين بهWTO اين كشور بايد تغيير شكل دولت مسلط بر اقتصاد بازار به يك دولت مبتني بر بازار براساس تجربه هاي بدست آمده در دوره دولت مسلط بر اقتصاد را به سرعت دريابد.

2 - تغيير جهت اولويت از مسائل اقتصادي به امور جامعه: عملكردها به وضوح نشان داده است كه دولت مي تواند نقش موثري را در شكل دهي رشد اقتصادي مداوم براساس حل مسائل همچون بيكاري، توزيع درآمدها و نظم بازار ايفا كند. اگر اين مسايل بتواند به طور موفقيت آميز حل و فصل شود، فضاي اجتماعي قابل اعتمادي براي تسهيل به دستاوردهاي اهداف اقتصادي ايجاد خواهد شد.

3 - تغيير شكل از اقتصاد مصوبه اي به اقتصاد خدماتي: بيشتر تلاشها بايستي به كاهش مصوبات اداري و ترغيب عوامل توليد معطوف شود به طوري كه عوامل مختلف بتوانند بهينه و تجديد سازمان شوند. روابط ميان دولت و شركتها، دولت و بازار و دولت و واسطه ها (نيروهاي بازار) بايستي به طور شايسته تنظيم شود. جايي كه دولت قادر به هدايت يا خوب اداره كردن نيست، بايد فضا را براي بازيگران در بازار باز گذارد.

4 - گذر از مديريت كنترل به مديريت براساس قانون: به دنبال پيوستن چين به WTOحاكميت قانون بايد ترغيب و مديريت بايستي براساس قانون باشد. به منظور تامين عدالت در رقابت بازار، دولت بايد تدوين قانون و اجراي عدالت را تقويت كند. نسبت به استانداردكردن رفتار بازيگران اجتماعـــــي و تنبيه سختگيرانه قانون شكنان اقدام كند. اولويت اصلي در كنگره شانزدهم به پيشبرد اصلاحات براساس حركت به سوي بازار داده شده است. در نهايت مي توان گفت:

- دولت چين از آغاز اصلاحات با جايگزين اصلاحات تدريجي به جاي عمليات راديكالــــي و تندرو، توانسته است در طي دهه هاي گذشته اصلاحات را از مناطق روستايي آغاز و گام به گام آن را به شهرها توسعه دهد. در اين رابطه سياست درهاي باز تدريجاً از مناطق شرقي و ساحلي به مناطق مركزي و غربي گسترش پيدا كرده است.
- بعد از سالها همزيستي اقتصاد برنامه ريزي شده و تصميم بــه پياده كردن اقتصاد آزاد، جهت گيري اصلاحات نهايتاً به صورت كامل به مكانيسم متكي بر اقتصاد بازار آزاد تغيير جهت داده است.

- ضمن اينكه اقتصاد دولتي تجديد ساختار شده و تدريجاً اين سياست دنبال شده است، اقتصاد خصوصي به طور روزافزون اولويت توسعه دولتي قرار گرفته و اصلاحات اقتصادي تدريجاً به بخشهاي ديگر گسترش پيدا كرده است و دولت با آغاز اصلاحات و تامين اجتماعي و توانايي هاي رفاهي توانسته است ثبات اجتماعي جامعه را حفظ نمايد.

- حال دولت چين با آغاز مرحله سوم اصلاحات با عنوان تجديد ساختار بدنه دولت، تدريجاً اصلاحات را از حوزه اقتصادي باگذر از كانال دولت به بخشهاي سياسي و اجتماعي نزديك مي كند. در واقع سياست اعلام نشده دولت چين در زمينه اصلاحات سياسي، آغاز اصلاحات از اقتصاد و عبور از بدنه دولت و گسترش به لايه هاي سياسي و اجتماعي در اين كشور است.

منابع: دكتر طباطبايي - سيداحمد، ضرورت تغيير نقش و كاركرد دولت در فرايند توسعه - پيام تحول اداري - شماره 113 - اسفند 1381.
رجبي - سفارت جمهوري اسلامي ايران - پكن - پيام تحول اداري - شماره 114 - ارديبهشت 1382.