كندوكاوي در ويژگيهاي بودجه سال 1385

بودجه 58
شفاف اما ريسك پذير

ا شاره

ايحه بودجه سال 85 ازسوي دولت به مجلس شوراي اسلامي ديدگاههاي متفاوت و دوگانه اي پيرامون ماهيت و ويژگي هاي آن ميان كارشناسان، مسئولان اجرايي كشور، نمايندگان مجلس و رسانه ها مطرح شده است. برخي با آن موافقند و عده اي نيز نظر چندان موافق و مثبتي نسبت به افزايش بي سابقه حجم بودجه براي سال 85 ندارند.
ميزان ارقام ارائه شده در لايحه بودجه سال آينده از يك سو پرسشها و تعابير نگران كننده اي را در اذهان مطرح مي سازد و از ديگر سوي افكار عمومي را به سمت اهداف عملياتي و شفاف سازي ميان درآمدها و هزينه ها درقالب بودجه ارائه شده از سوي هيات دولت سوق مي‌دهد تا آنجا كه رويكرد بودجه سال 85 تحت عنوان «دولت براي همه» نام گذاشته شده است.
اين گزارش قصد دارد تا با طرح ديدگاههاي موافق و مخالف نسبت به خصوصيات بودجه سال آينده، پرسشهايي را ارائه كنند از اين قبيل كه: آيا واقعا پيش از تنظيم لايحه مذكور نگاهي مديريتي بر نتايج و عواقب ارائه چنين بودجه اي كه درعمل ممكن است با شكست روبرو شود، وجود داشته است؟ به عبارت ديگر آيا كارشناسان مسايل اقتصادي، سياسي واجتماعي كه در تدوين بودجه 85 نقش داشته اند، تمامي مسايل حال و آينده در فضاي داخلي و خارجي كشور را موردمطالعه دقيق قرار داده اند؟
بي ترديد جريان بازارهاي جهاني و نوسان قيمت نفت و بسياري مسايل سياسي ديگر طي حداقل يك دهه اخير نشان دهنده اين واقعيت بوده و هست كه چنين جريان و نوسان هايي غيرقابل پيش بيني بوده و تابع كنش هاي تند تجاري، سياسي و بين المللي بوده اند. بنابراين با تخليه يكباره يا مرحله اي صندوق ذخيره ارزي و غيرقابل پيش بيني بودن جريان هاي جهاني تجاري، سياسي و نفتي، ريسك پذيري اجراي چنين بودجه‌اي چند برابر مي شود. ازطرفي بودجه سال 85 نشانه هايي از وابستگي شديد به درآمد نفتي دارد كه اين امر چشم انداز 20ساله كشور از يك سو و ضرورت رشد صادرات غيرنفتي و رها شدن از وابستگي به نفت، ازسوي ديگر مغايرت دارد.
درهرحال بررسي ديدگاههاي متفاوت، نكات ريز پس ذهن طراحان بودجه سال 85 را شفاف تر ساخته و بازگوكننده واقعيات آشكار وپنهان در اهداف بودجه سال آتي كشورمان خواهدبود.

بودجه 85 و محورهاي مهم
براساس تبصره دو بودجه سال 85 به هيات دولت اجازه داده مي شود به منظور تسريع در اجراي عمليات طرحها و خاتمه يافتن طرحها و پروژه هايي كه در سالهاي 85 و 86 به اتمام خواهدرسيد. در سال 85 نسبت به اعتبار مبلغ 132 هزار و 395 ميليارد و 600 ميليون ريال ازطريق حساب ذخيره ارزي و يا فروش اوراق مشاركت اقدام كند. براساس اين لايحه، طرحهاي مربوط به مناطق توسعه نيافته در استفاده از منابع اين بند در اولويت قرار مي گيرند. چگونگي ترتيبات اين بند را هيات وزيران تصويب خواهدكرد. براساس اين لايحه همچنين در اجراي بندهاي «د» و «ه» ماده يك قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 11 شهريور ماه سال 83 به دولت اجازه داده مي‌شود حداكثر تا مبلغ 8 ميليارد دلار موجودي حساب ذخيره ارزي را به اين امر اختصاص دهد. اين ميزان اعتبار پس از وضع تعهدات قانوني مربوط مشروط به آنكه از پنجاه درصد (50 درصد) موجودي تجاوز ننمايد، براي سرمايه گذاري و تامين بخشي از اعتبار موردنياز بخش غيردولتي كه توجيه فني و اقتصادي آنها به تائيد وزارتخانه هاي تخصصي ذيربط رسيده اختصاص مي دهد.
حداقل 65 درصد سهم بخشهاي تعاوني و خصوصي براي اعطاي تسهيلات با اهداف اشتغال زايي در مناطق توسعه نيافته براساس شاخصهايي كه بنا به پيشنهاد مشترك سازمان مديريت و برنامه ريزي و وزارت كار و امور اجتماعي به تصويب هيات وزير خواهدرسيد، بين استانها توزيع مي شود تا ازطريق بانكهاي عامل در اختيار متقاضيان قرار گيرد. براساس اين تبصره دو لايحه بودجه سال آينده، بانك مركزي موظف است مبلغ 499 ميليارد ريال تسهيلات موضوع اين تبصره را ازطريق دفتر همكاري هاي فناوري نهاد رياست جمهوري و وزارت تعاون به منظور ايجاد اشتغال مولد جهت متخصصان فارغ التحصيل دانشگاهها و جلوگيري از فرارمغزها با معافيت سهم آورده منظور كند.
براساس اين گزارش در بند «د» لايحه بودجه سال آينده شركت ملي نفت ايران موظف شده است ارزش نفت خام توليدي از ميدان هاي نفتي ايران توسط آن شركت و شركتهاي تابعه و وابسته به آن و نيز نفت خام توليدي ناشي از عمليات نفتي پيمانكاري طرف قرارداد با آنها را پس از وضع و كسر معادل 6 درصد از ارزش نفت خام توليدي به عنوان سهم خالص شركت ملي نفت ايران معادل 94 درصد (بقيه ارزش نفت خام) تسويه حساب كند. همچنين شركت ملي نفت ايران موظف است پس از مبادله موافقتنامه با سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور، متناسب با حجم عمليات هريك از ميادين نفتي سهم خود را از درصد يادشده پس از ارائه گزارش عملكرد توليد سه ماهه به تفكيك ميادين نفتي به سازمان مديريت و برنامه ريزي و اخذ تاييديه آن سازمان با خزانه داري كل كشور طبق مفاد اين بند تسويه حساب كند.

جزئيات لايحه بودجه 85
در دفاع از لايحه پيشنهادي هيات دولت به مجلس هفتم درباره ويژگيهاي بودجه سال 85 بر چهار اصل عدالت گستري، مهرورزي، خدمت رساني و تعالي همه جانبه تاكيد شده است.
باتوجه به اينكه بودجه سال 85 نسبت به بودجه سال جاري 7/26 درصد رشد دارد. از دستگاههاي دولتي خواسته شده است در سال آتي با بازدهي بيشتر كار كنند تا سود و مالياتهاي آنها به خزانه بازگردد.
يكي از ويژگيهاي بودجه سال 85 ، اعتبارات عمومي نسبت به بودجه سال 84 است، كه 2/74 درصد رشد دارد و جهت گيري آن به سمت سرمايه گذاري و ساخت زيربناهاست.
اعتبارات استاني در اين بودجه افزايش يافته و نسبت به سال جاري 180 درصد رشد نشان مي دهد. سهم اعتبارات عمراني استاني در سال 84، 2/19 درصد است كه اين رقم به 24 درصد كل بودجه ارتقا يافته است.
برخي از محورهاي مهم مطرح شده در لايحه به قرار زير است:
1 – توزيع عادلانه امكانات در همه جاي كشور
2 – تلاش درجهت خودكفايي محصولات اساسي كشاورزي
3 – توليد و حمايت از صادرات
4 – واگذاري فعاليتهاي اقتصادي دولت به مردم و محدودسازي فعاليتهاي دولتي
5 – حمايت از صدور خدمات فني مهندسي
6 – تشويق ايرانيان خارج از كشور به سرمايه گذاري در ايران
7 – تلاش براي خودكفايي در صنايع مرتبط با نفت و گاز و پتروشيمي
8 – سازماندهي و صرفه جويي در مصرف انرژي ها
9 – تاكيد بر توليد علوم بومي و تحقيقات كاربردي مفيد و رشد و پرورش خلاقيت جوانان
10 – توجه به اشتغال، مسكن و ازدواج جوانان
11 – توجه ويژه به بخش فرهنگ و ارتقاي بودجه دانشگاهها، تحقيق و پژوهش و آموزش و پرورش
12 – توسعه امنيت داخلي و منطقه اي
13 – تلاش براي اولويت بندي پروژه هاي نيمه تمام
14 – تمركززدايي – انتقال برخي دستگاهها به شهرستانها

وابستگي 36 ميليارد دلاري به نفت
سهم نفت در تامين بودجه سال آتي كشور، رقم بي سابقه 36 ميليارد دلار است. اختصاص چنين سهمي از نفت، بازتابهاي جديدي را در محافل سياسي و اقتصادي كشورمان ايجاد كرده است.
برخي معتقدند اقتصاد كشور كه برمبناي برنامه چهارم توسعه قرار بود از وابستگي به نفت فاصله بگيرد، نه تنها در اين راستا حركتي نخواهدكرد، بلكه وابستگي آن به درآمدهاي نفتي بيشتر نيز خواهدشد.
اين موضوع موجب شده است تا تني چند از نمايندگان مجلس اظهارنظرهاي متفاوتي را مطرح سازند. تا آنجا كه فراكسيون اصول گرايان از تحقق چنين امري در سال 85 حمايت كرده و آن را تصميمي واقع بينانه دانسته اند درحالي كه پيش تر برخي نمايندگان مجلس افزايش سهم نفت در بودجه سال آتي را ويرانگر اقتصاد كشور قلمداد كرده بودند.
ازسوي ديگر كميسيون انرژي مجلس، نفت 40 دلاري را، سونامي دلارهاي نفتي كشورمان ناميده است.
اگرچه برخي نمايندگان بودجه سال آينده را شفاف ترين بودجه كشور در مقايسه با سالهاي گذشته مي داند، اما افزايش 54 درصدي بودجه مي تواند تورم زا باشد طوري كه كشور توان كشش اين افزايش را ندارد.
دولت در بودجه سال 85 بودجه عمراني را افزايش داده است اما هنوز بودجه جاري بر بودجه عمراني مسلط است ضمن اينكه وقتي كل بودجه افزايش يابد، اعتبارات عمراني هم افزايش مي يابد. ازسوي ديگر رساندن هر بشكه نفت به قيمت 40 دلار به افزايش تورم كمك خواهدكرد. اين درحالي است كه در لايحه متمم بودجه سال 1384 قرار شده است تنها 28 ميليارد دلار از فروش نفت استفاده شود اما اين رقم براي سال 85 به مبلغ 36 ميليارد دلار افزايش يافته است.

نرخ تورم و رشد اقتصاد در سال 85
در تشريح لايحه بودجه سال آينده نرخ تورم ازسوي سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور 5/13 درصد پيش بيني شده است درحالي كه اين رقم اكنون 14 درصد است. ازسوي ديگر نرخ سرمايه گذاري در سال جاري 5/7 درصد و نرخ رشد اقتصادي 8/5 درصد اعلام شده كه قرار است اين دو به ترتيب به ارقام 4/9 درصد و 5/6 درصد افزايش يابد.
رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور درباره تخصيص منابع كه در سفرهاي هيات دولت به استانها داده مي شود معتقد است يكي از اجزاي بودجه ريزي عملياتي، تصميم گيري در صحنه مي باشد به اعتقاد ايشان در سفرهاي استاني پروژه هايي وجود دارند كه با تخصيص منابع به آنها مي توان آنها را خيلي سريع به بهره برداري رساند كه اين به نفع منطقه و درنهايت به نفع كشور است.

سياست انقباضي در برابر بودجه
آقاي دكتر مرتضي ايماني راد، كارشناس مسايل اقتصادي بودجه 1385 را از نوع بودجه انبساطي مي داند كه ماهيت اين نوع بودجه حجم تعهدات دولت را بالا مي برد و به گسترش نقدينگي و افزايش تورم كمك مي كند.
وي اتكاي بودجه سال 85 به درآمد 40 دلاري در هر بشكه نفت را باعث بزرگ شدن اقتصاد ايران مي داند كه اين موجب برهم خوردن تعادل ميان درآمد نفتي و زيرساختهاي صنعتي كشور مي شود. ازنظر وي مسلم است كه تزريق درآمدهاي نفتي به اقتصاد كشور، باعث بروز نقدينگي و افزايش تورم خواهدشد. گفت و گوي ما را با دكتر ايماني راد درمورد ويژگيهاي بودجه 85 مي خوانيد:
گروهي معتقدند كه افزايش بودجه دولت كه بخش اعظم آن مربوط به بخش عمران و مختص به استانهاي فقير كشور است، اقدامي مثبت است، نظر شما در اين باره چيست؟
- اين مقدار افزايش در زمره بودجه هاي انبساطي مي گنجد و آثار مخرب خود را خواهد داشت. علم اقتصاد اين ميزان افزايش را به سود كشور نمي داند، و تفاوتي نمي كند كه اين رشد در بودجه عمراني باشد يا جاري. يا اينكه اين بودجه عمراني، مختص به چه نوع عمران و در چه مناطقي باشد.
درمورد وعده كنترل نرخ تورم روي رقم 5/13 درصد و رشد 5/6 درصدي اقتصاد، در سال 85 ازسوي دولت، آيا اين وعده ها را قابل تحقق مي‌بينيد؟
- بحث تورم را مي توان به دو بخش تقسيم كرد. يكي به لحاظ رشد بودجه است كه اين رشد به طور طبيعي نقدينگي و به تبع آن تورم بالاتر از رقم 5/13 درصد را موجب خواهدشد. در بخش ديگر، افزايش نقدينگي در بودجه مي تواند باعث بالارفتن نرخ تورم شود. مگرآنكه دولت سياستهاي كنترل قيمتها يا كنترل نقدينگي را به شدت پيگيري كند. مانند توزيع اوراق مشاركت ولي با نگاه يك بعدي به انبساط يادشده رشد نرخ تورم كاملا بديهي خواهدبود.
اما رشد اقتصادي 5/6 درصد، كاملا محقق خواهدشد زيرا تزريق پول به اقتصاد باعث افزايش نرخ سرمايه گذاري ها و درنتيجه رشد اقتصادي مي شود. رقم 5/6 درصد، باعث افزايش نرخ سرمايه گذاري ها و درنتيجه رشد اقتصادي مي شود. رقم 5/6 درصد، پيش بيني غيرواقعي نيست وحتي امكان تحقق رشد بيشتر هم وجود دارد.
اما از آنجا كه اين رشد با تزريق درآمدهاي نفتي محقق مي شود، به نوعي مي توان آن را كاذب خواند. يعني رشد 5/6 درصد محقق خواهدشد، اما در زيرساخت اقتصادي كشور انسجامي ايجاد نخواهدكرد و باعث افزايش ارزش ريال نيز نخواهدشد.
بودجه بندي سال 85 ، چه چشم اندازي براي واردات و صادرات كشور درنظر گرفته است؟
- از آنجا كه در اين بودجه كنترل ارزي بر واردات وجود ندارد، درنتيجه نرخ ارز پايين مي ماند و با تورم بالاي 15 درصد (كه احتمال وقوع آن زياد است) تنها كاري كه انجام مي‌شود افزايش واردات و آسيب پذيري تجارت و صنعت و به طوركلي اقتصاد داخلي است. پيش بيني مي شود كه در سال 1385 واردات به رقمي ميان 45 تا 50 ميليارد دلار برسد كه اين رقم بسيار زياد است.
ازطرفي افزايش نرخ تعرفه هاي گمركي كه در بودجه سال آينده لحاظ شده است، عدم كارايي بخش صنعت را درپي خواهد داشت. و اين دوگانگي يعني نداشتن كنترل ارزي بر واردات و افزايش نرخ تعرفه گمركي، چالش بزرگي خواهدبود.
بودجه انبساطي، در اقتصاد ايران چه تاريخچه اي دارد و چه عواقبي درپي داشته است؟
- بودجه از قبل از انقلاب يعني در سال 1355 انبساطي شده است و با 24 ميليارد دلار واردات، براي اولين بار پس از 23 سال، نرخ تورم دورقمي شد.
بعداز انقلاب نيز سياست هاي انبساطي داشته ايم. ازجمله در بودجه سال 1370 اين انبساط وجود داشت كه عواقب منفي درازمدتي بر اقتصاد كشور برجاي گذاشت. در هر دو مورد، دولت در انتهاي سال مجبور شد با درپيش گرفتن شديد، سياست كنترل قيمتها، نرخ تورم و افزايش قيمتها را كنترل كند.
به عنوان يك كارشناس اقتصادي پيش بيني مي كنم، در صورت تاييد شدن اين انبساط ازسوي مجلس، دولت در پايان سال 85 ، مجبور به اتخاذ سياست كنترل قيمتها خواهدبود. ولي اگر دولت سياست انقباضي را در قبال بودجه سال آينده درپيش بگيرد، مي تواند از بسياري از عواقب منفي بر پيكره اقتصاد كشور جلوگيري كند.

تزريق پول به اقتصاد 85
اگرچه دولت قصد دارد حجم بودجه هاي عمراني سال آينده را افزايش دهد اما منطق علمي مي گويد براي اين كار بايد سهم بودجه هاي جاري و عمراني بايد افزايش يابد. نبايد فراموش شود كه درنظرگرفتن قيمت پايه براي نفت به ميزان 40 دلار در هر بشكه، منابع ما را به شدت آسيب پذير مي سازد. وقتي قرار است بودجه در سال 85 ، دو برابر شود، بايد منابع هم دو برابر شوند درحالي كه منابع ما چنين كششي را ندارند و اين عامل بازدارنده خواهدبود. به طوركلي افزايش حجم كل بودجه به ميزان 54 درصد پديده چندان مناسبي به نظر نمي رسد.

كسري بودجه در سال 85
برخي كارشناسان معتقدند: باتوجه به اينكه سياست تثبيت قيمتها براساس افزايش عرضه، نيست، بايد انتظار داشته باشيم تا در سال 85 ، نرخ تورم به حدود 20 درصد برسد. براساس ديدگاه اين كارشناسان چنانچه طرح تثبيت قيمتها در سال 85 ادامه يابد، دولت بايد در آينده 8 تا 10 هزار ميليارد تومان كسري بودجه را متحمل شود كه البته دولت قصد دارد تا اين كسري بودجه را از محل صندوق ذخيره ارزي جبران كند اين عمل دولت، اقتصاد كشور را هرچه بيشتر به صندوق و در اصل به درآمدهاي نفتي وابسته تر خواهدساخت. به همين علت است كه اتكاي بودجه سال 85 براساس فروش نفت به قيمت هر بشكه 40 دلار بنا گذاشته شده است.
به نظر مي رسد اين تصميم دولت يعني متكي كردن اقتصاد آينده كشور بر فروش نفت، از يك سو اثرات تورمي سنگيني برجاي خواهدگذاشت و از سوي ديگر تبعات اجتماعي منفي نيز ايجاد خواهدكرد. بنابراين تا قبل از ورود به سال 85 مي توان از آثار تورمي و اين چنين تبعاتي جلوگيري كرد.

دورشدن از سياستهاي كلي و برنامه چهارم
در گفت‌وگويي كه با آقاي دكتر محمد ستاري فر، استاد دانشگاه علامه طباطبايي، شد، ايشان درباره انحرافات لايحه بودجه 1385 از جهت‌گيريهاي چشم‌انداز 20 ساله و نيز برنامه چهارم مطالبي را عنوان كردند، به اعتقاد ايشان:
رشد جهشي بودجه سال جاري كشور در سال 1385 به ميزان 48/2 درصد (حتي اگر توجيه آن كسري‌هاي كنوني باشد بخش قابل ملاحظه آنها تك‌نوبتي است و غيرپايدار مي‌باشد كه در مغايرت جدي با ماده 2 قانون برنامه چهارم و برخاسته از رويكردهاي سياستهاي كلي است.
وي مي گويد، در ماده دو مذكور آمده است، «دولت مكلف است سهم اعتبارات هزينه‌اي تامين شده از حمل درآمد غيرنفتي را به‌گونه‌اي افزايش دهد كه تا پايان برنامه چهارم، اعتبارات هزينه‌اي دولت به‌طور كامل از طريق درآمدهاي مالياتي و ساير درآمدهاي غيرنفتي تامين گردد»، اما در لايحه بودجه، رشد درآمدهاي مالياتي 27 درصد و رشد اعتبارات جاري 48 درصد است. آيا اين دورشدن از جهت‌گيري اساس برنامه چهارم نيست؟
به‌اعتقاد من تراز عملياتي بودجه (كسري بودجه) تفاضل اعتبارات جاري از درآمدهاي مالياتي و غيرنفتي است كه حسب قانون برنامه بايد 486/58 ميليارد دلار باشد كه به‌خاطر جهت‌گيري‌هاي نادرست، لايحه به مبلغ 706/103 ميليارد دلار يعني حدود دوبرابر افزايش يافته است.
اين يعني وابستگي بيشتر بودجه جاري به درآمدهاي نفت. آيا اين رويكرد لايحه بودجه براي اعتبارات بودجه جاري مخالف با بند 50 سياستهاي كلي كه مقام معظم رهبري ابلاغ كرده‌اند، نيست.
بند 50 سياستهاي كلي چيست؟
- اين بند به‌اهتمام بر نظم و انضباط مالي و بودجه‌اي و تعادل ميان منابع و مصارف دولت تاكيد دارد.
نظرتان درباره افزايش درآمدهاي مالياتي به‌جاي درآمدهاي نفتي چيست.
- بند 42 سياستهاي كلي آمده است، «حركت بايد در جهت تبديل درآمد نفت و گاز به دارايي‌هاي مولد به‌منظور پايدارسازي فرايند توسعه و تخصيص و بهره‌برداري بهينه از منابع باشد.» ولي مي بينيم جهت‌گيري لايحه بودجه برخلاف اين بند است. رويكرد برنامه چهارم براين مبنا استوار بوده است كه با وسعت بخشيدن به اقتصاد، بازار و عرصه‌هاي گوناگون فعاليت مردم و بخش خصوصي، موجبات افزايش درآمدهاي مالياتي را فراهم سازد تا بتوان از طريق اين افزايش درآمدهاي مالياتي، هزينه‌هاي جاري دولت نيز تامين شود اما متاسفانه به يمن درآمدهاي حاصل از فروش نفت، دولت به جاي صيانت همه جانبه از اين درآمدها و فراهم‌سازي بستر براي بالندگي اين درآمدها (از طريق حساب ذخيره ارزي و وام به بخش خصوصي و تحرك بيشتر به اشتغال، رشد اقتصادي، برقراري تعادل و توازن، عدالت اجتماعي و...) خود به‌راحتي، با گسترده‌ترين ميزان دست‌درازي به اين سرمايه مولد، مشاعي و بين نسلي را پيشه خود كرده است.
استفاده بيش از حد از ارز در بودجه 85 را چگونه توجيه مي كنيد؟
- مصارف ارزي بودجه سال 85 كه از هيچ‌گونه منطق قانوني، اقتصادي و عملكردي در اقتصاد كشور طي اين 27 سال پيروي نكرده است، اكنون نيز داراي هشدارهاي اساسي براي برنامه چهارم، سياستهاي كلي و چشم‌انداز است. حسب منطق و موازين برنامه چهارم جهت شكل‌دهي دولت كارآمد و دورشدن از چارچوبهاي بودجه نفتي و دولت رانتي و نفتي و جهت پاسخگويي به سياستهاي كلي چگونگي برخورداري از منابع، بايد گفت، ميزان ارز براي لايحه بودجه سال 85، بايد حدود 5/14 ميليارد دلار باشد در حالي كه دولت محترم در لايحه با بهره‌گيري از 40 ميليارد دلار سرمايه اساسي كشور، مي‌رود تا بسياري از مناسبات اصلاحي، در ساختار دولت و بودجه و اقتصاد كشور را برهم ريخته و نابساماني بزرگي را پي‌ريزي كند.

ضرورت اتكا بر مالياتها
چنانچه قرار باشد نوع اتكاي بودجه سال آينده را از درآمدهاي نفتي تغيير دهيم، شايد متكي ساختن بودجه بر مالياتها شيوه معتدل تري باشد. اما ايجاد هر نوع تغيير در بودجه بايد قانونمند و درجهت قانون برنامه توسعه باشد نه مغاير با آن. در شرايطي كه در متن قانون برنامه چهارم توسعه بر كاهش تصدي‌گري دولت ظرف 4 سال تاكيد شده است و رشد بخش خصوصي يكي از محورهاي اصلي برنامه چهارم توسعه تعيين شده است، بزرگتر كردن دولت و وابستگي هرچه بيشتر درآمدهاي دولت بر نفت دقيقا درجهت عكس محورهاي مطرح در برنامه چهارم توسعه است. چرا كه اين، باعث عدم رشد بخش خصوصي نيز خواهدشد. به نظر مي رسد مسئولان اجرايي كشور بايد به سمت اصلاح هرچه بهتر قوانين مالياتي حركت كنند تا محورهاي بودجه سال 85 با اتكا بر درآمدهاي مالياتي يا درآمدهاي حاصل از فروش دارايي‌هاي غيرمالياتي، موثرتر هدايت شوند. در گذشته نيز باتوجه به محورهاي مهم در برنامه سوم مبتني بر تحقق خصوصي سازي و كوچك شدن دولت، نه تنها اين دو محقق نشده اند بلكه به تبع آن كسري بودجه اي كه حاصل شد، از صندوق ذخيره ارزي تامين گرديد.
اما اينكه بودجه نفت براساس بشكه اي 40 دلار پايه ريزي شده است، ويژگي مناسبي است تا كسري بودجه دولت تامين شود. يعني دولت از ابتدا قيمت نفت را بشكه اي 40 دلار تعيين كرده است تا مجبور به برداشت آن از صندوق ذخيره ارزي در پايان سال نباشد.

گفت و گو در راهروهاي مجلس
بعداز پايان هر نشست در مجلس نمايندگان تمامي كميسيون ها وارد لابي يا راهروهاي خارج از صحن مجلس مي شوند تا به استراحت پرداخته و يا از سايت ويژه خود استفاده نمايند. اين ميان تمامي خبرنگاران نشريات به همراه عكاسان و فيلمبرداران خود پرسشهاي خود را با آنها مطرح مي سازند. تدبير نيز در اين دادوستد اطلاعات جديد از مجلس، با تني چند از آنها گفت و گو و پرسشهاي خود را ازجمله عملياتي بودن يا ريسك پذيري بودجه سال 85 مطرح كرد. با هم خلاصه اي از اين گفت و گو را مي خوانيم:
آيا بودجه سال آينده عملياتي است يعني مي تواند ميان دستگاهها كاربرد لازم را داشته باشد. اين پرسشي بود كه با اكثر نمايندگان كه حاضر مي شدند با ما صحبت كنند مطرح كرديم و آنها به اتفاق معتقد بودند، اينكه بتوان درباره عملياتي بودن يا نبودن بودجه 85 نظر داد كار مشكلي است زيرا بايد ديد مجلس در پايان كار خود كداميك از محورهاي مطرح در لايحه بودجه را كه مي توانند باتوجه به شرايط جاري كاربردي باشند، عملياتي مي‌داند.
آقاي تابش عضو كميسيون برنامه و بودجه معتقد است، بايد ديد مجلس در گزارش كميسيون هاي تلفيق و تخصصي در پايان بررسي بودجه، چه تصميمي مي‌گيرد. شايد مجلس خيلي از محورهاي لايحه را عملي نداند و آنها را رد كند. آقاي عباسپور تهراني فرد دراين باره به بودجه اختصاص يافته به تحقيقات، آموزش عالي و آموزش و پرورش اشاره مي كند و بودجه را فقط درباره بخش تحقيقات، عملي و كاربردي مي‌داند او به طرح پيشنهادي مربوط به آموزش عالي اشاره مي كند و آن را نامناسب و سرانه اي مي خواند و معتقد است به همين علت نمي‌تواند بخش آموزش عالي را كاملا عملياتي دانست.
آقاي تابش درادامه سخنان خود مي گويد، بحث عملياتي بودن بودجه بحثي است كه از سال 80 در مجلس براي تمام بودجه ها مطرح بوده است و چيزي نيست كه امروز مطرح باشد. اين يك بحث علمي و تخصصي است و نياز به ايجاد زيرساخت هاي لازم و آموزشهاي مرتبط با آن دارد اين ميان سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور بايد در ايجاد و توسعه زيرساخت هاي لازم و حتي آموزشهاي مربوط نقش موثر ايفا نمايد كه اين نقش آفريني بايد در سطح تهران و تمامي استانها باشد مجلس نيز براين موضوع تاكيد و اهتمام دارد.
آقاي سليماني نماينده كنگاور به كاهش تصدي گري دولت و واگذاري بسياري از كارها به بخش خصوصي اشاره و اين شيوه را آغاز عملياتي يا كاربردي بودن بسياري از محورهاي بودجه 85 دانست. وي تاكيد كرد كه مجلس بخش وسيعي از تلاش خود را روي اين قضيه گذاشته است تا وظايف و كارهايي را كه مي توان به دستگاهها يا بخش خصوصي داد به آنها محول نمايند، در اين باره مطالعه و ارزيابي كارشناسانه اي روي امور زيربنايي و توليد شده است.
يكي ديگر از پرسشهاي مطرح، در راهروهاي مجلس، ريسك پذيري بودجه سال آينده بود. آقاي دكتر عباسپور تهراني فرد اعتقاد دارند باتوجه به رشد قيمت نفت در جهان اينكه قيمت نفت از هر بشكه 40 دلار در سال 85 كاهش يابد، غيرممكن است به همين علت است كه دولت اتكاي بودجه را بر نفت گذاشته است و اين ريسك پذيري بودجه را كاهش مي دهد. فراموش نكنيم كه اتكاي بودجه به درآمدهاي نفتي مختص امسال نيست.
اما آقاي تابش بودجه را كاملا ريسك پذير مي داند و مي گويد از ابتدا قرار بود كه مبلغ 5/14 ميليارد دلار از صندوق برداشته شوداما اين رقم به 40 ميليارد دلار پيشنهاد شده است اين يعني وابسته كردن بودجه به صندوق و نفت و اين آغاز ريسك پذيري است. براي آنكه بودجه بتواند از صندوق استفاده كند تا به اهداف خود برسد قيمت هر بشكه نفت بايد تا 45 دلار افزايش يابد. آيا چنين خواهدشد؟
به نظر من بايد شيوه هاي علمي و تخصصي تري را به كار گيريم تا از شدت اين ريسك پذيري كاسته شود.
اما آقاي سليماني اعتقاد داشت، آنچه كه پيش بيني مي شود يعني ريسك پذير است زيرا عدم قطعيت دارد. مي پرسيد حالا كه بودجه به صندوق اتكا دارد ريسك پذير است يا نه، مي گويم بله هست. ولي اين ريسك پذيري و اتكا مختص بودجه سال 85 نيست و سالهاي قبل نيز چنين بوده است اما براي سال 85 اين اتكا بيشتر پيش بيني شده است. طبعا ممكن است وابستگي آن نيز افزايش يابد.
از آقاي حسين آفريده نماينده شيروان؛ سوال شد براي جلوگيري از وابستگي به نفت چه بايد كرد كه در پاسخ گفتند؛ به نظر مي رسد به جاي آنكه نسبت اعتبارات مسايل جاري به اعتبارات پروژه هاي عمراني افزايش يابد و موجب افزايش نقدينگي و ايجاد تورم در اقتصاد شود بايد نسبت هزينه هاي جاري را به عمراني كاهش دهيم تا بتوان وابستگي به نفت را كاهش داد.
از ايشان درباره قيمت ارز 895 تومان پيش بيني شده در بودجه سال 85 پرسيديم كه از آن به عنوان يك نكته منفي در سال آينده نام برد. وي اين رقم ارز را به نفع توليدكنندگان و صادركنندگان ندانست و آن را عاملي براي خارج شدن توليدكنندگان از چرخه توليدي كشور قلمداد كرد.

اصلاح برنامه چهارم
افزايش رقم بودجه كه به منظور پايان پروژه هاي نيمه كاره و يا تحقق ساختن تمام محورهاي بودجه توسط دولت رخ داده است، مي بايست در راستاي برنامه چهارم توسعه باشد. اما چنين نيست پس بايد در برنامه، اصلاحاتي انجام شود كه اين برعهده مجلس است. اين مطلب را آقاي تابش در پاسخ به اين پرسش كه آيا بودجه با برنامه چهارم توسعه مغايرت دارد يا نه، عنوان كرد.
آقاي حق شناس عضو ديگري از كميسيون برنامه و بودجه درباره كسري بودجه طي سال 85 چنين گفت: احتمال داشتن كسري بودجه وجود دارد و اين مي تواند معضل بزرگي براي اقتصاد باشد. البته مي دانيد اگر ارز به قيمت 909 تومان در سال 85 نرسد اين كسري بودجه تشديد خواهدشد. از آقاي حق شناس سوال شد كه آيا مجلس تغييراتي را روي لايحه بودجه اعمال خواهدكرد؟ وي پاسخ داد، بي ترديد مجلس با نگاه ملي به بودجه سعي بر اين دارد تا با افزايش حجم بودجه مخالفت كند. اما اينكه چقدر دراين راه موفق باشد، معلوم نيست.

بودجه اندك بخش صنعت
ابراز نگراني درباره اختصاص بودجه اندك به بخش صنعت همانند ساير نگراني هاي وزارتخانه ها و دستگاههاي اجرايي دولتي نشان از غيرعملياتي بودن بودجه سال 85 دارد. زيرا باتوجه به سرمايه گذاريهاي بزرگي كه در صنعت مانند بخش فولاد و پتروشيمي شده است، بازپرداخت چنين سرمايه گذاريهايي طي سال آينده آغاز خواهدشد كه اين با ميزان بودجه اي كه براي بخش پتروشيمي و فولاد پيش بيني شده است. شدني نيست. اين مطلب از سوي آقاي سيدحسين هاشمي عضو كميسيون صنايع و معادن بيان شد. وي با اشاره به بودجه پيش بيني شده در برخي از بخشهاي صنعت مانند صنايع دستي يا موسسه استاندارد آن را رقم 32 ميليارد تومان بيان كرد و آن را اندك خواند، آقاي هاشمي رشد 8 درصدي اقتصاد در طي برنامه چهارم توسعه را درگرو رشد بخش صنعت دانست و افزود، به نظر من كميسيون تلفيق براي تحقق رشد هشت درصدي اقتصاد و نيز رشد صنعت بايد در كل بودجه سال آينده بازنگري كند. بودجه پيشنهادي با برنامه چهارم مغايرت دارد و با سند چشم انداز هماهنگ نيست.

بيماري هلندي
براي موشكافي بيشتر پيرامون ابهام هاي بودجه 85، نظر دكتر عليرضا برادران شركاء، عضو هيأت علمي دانشكده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبايي را جويا شديم:
از رئيس پيشين سازمان مديريت و برنامه ريزي سوال شد، سازمان مديريت و برنامه ريزي، ميزان رشد بودجه 85 نسبت به سال 84 را 7/26 درصد اعلام كرده است. نظر شما درباره اين رشد چيست؟
- آنچه سازمان مديريت و برنامه ريزي درباره رشد بودجه اعلام كرده است درواقع رشد بودجه كل كشور است. ازآنجا كه در اين بودجه، بودجه شركتهاي دولتي هم ديده شده است، پس بيش از بقيه شاخصها موردتوجه قرار گرفته است.ولي آنچه مهمتر است رشد بودجه جاري دولت است كه به 2/48 درصد مي رسد. درحالي كه اين رقم توسط سازمان مديريت و برنامه ريزي 10 درصد اعلام شده است.
دليل اين تفاوت اين است كه در سال گذشته، رقم 127 هزار ميليارد ريال مربوط به شفاف سازي قيمت عاملهاي انرژي بوده است. درحالي كه در لايحه بودجه 85 اين رديف را حذف كرده اند. پس اين رقم را بايد از بودجه اعلام شده در لايحه بودجه 1385 كم كرد تا افزايش واقعي كه همانا رشد 2/48 درصدي است، مشخص شود. اين رشد در بودجه عمومي درحالي پيشنهاد شده است كه بسياري از دستگاههاي دولتي بازهم نسبت به كمبود بودجه در سال آينده ابراز نگراني مي كنند. در جدول زير با ذكر چهار آمار مقايسه اي بودجه مصوب 84 و لايحه اي 85 ، مي توان به ميزان افزايش بودجه عمومي دولت در لايحه 85 پي برد.
براساس اين جدول رشد بودجه عمومي درواقع 7/43 درصد است.
يكي از مسائل پيش آمده پيرامون اين لايحه، بحث نفت 40 دلاري است، اين قضيه چه پيامدهايي را براي اقتصاد كشور درپي خواهد داشت؟
- البته بحث نفت بشكه 40 دلار، و اتكا به درآمد نفتي دو مقوله جدا هستند كه امروز يكي تلقي شده اند. تعيين قيمت 40 دلار براي هر بشكه نفت (از 28 دلار مصوب سال 84) موضوعي است مابين دولت و شركت نفت و رابطه اي با بودجه جاري و اتكاي آن به درآمد نفتي ندارد. در سال 84 كه قيمت هر بشكه 28 دلار تصويب شده بود، سهم شركت نفت 5/7 درصد و در لايحه بودجه 85 كه قيمت 40 دلار درنظر گرفته شده است، اين سهم 6 درصد است. پس درواقع بحث قيمت نفت تنها موضوعي است موردتوافق بين دولت و شركت نفت كه به نظر من جاي طرح آن در مجلس نيست و بايد در دولت حل شود. اگر مجلس قيمت نفت را از 40 دلار كاهش دهد، درواقع دولت با افزودن سهم درصدي شركت نفت اين كمبود را جبران و يا با گرفتن مجوز از مجلس از صندوق ذخيره ارزي برداشت خواهدكرد.
اما بحث اتكا به درآمد نفتي همانطور كه گفته شد، مقوله جدا از قيمت نفت است. در بودجه مصوب 1384، دولت حق استفاده از 7/23 ميليارد دلار درآمد نفتي را دارد كه با متمم ها اين رقم كه به 35 ميليارد دلار مي رسد، اگر به هر دليلي ازجمله كاهش قيمت نفت، كمبودي در درآمد حاصل شود، دولت حق برداشت از صندوق ذخيره ارزي را دارد.
اما در لايحه 85 ، برخلاف قانون برنامه چهارم كه به طور صريح بر لزوم كاهش وابستگي بودجه جاري به درآمدهاي نفتي در هر سال، تاكيد كرده است، اين رقم به 40 ميليارد دلار مي رسد. كه در لايحه بودجه 36 ميليارد دلار عنوان شده است. البته اين رقم بدون محاسبه متمم هايي است كه بعدا به آن افزوده خواهدشد و شايد تا حدود 50 ميليارد دلار هم برسد. كارشناسان پيش بيني مي كنند با اعمال سياست هاي اتكايي، حساب ذخيره ارزي در پايان سال 85 دچار 8/5 ميليارد دلار كسري شود.
درباره عملياتي بودن بودجه توضيح دهيد.
- از سال 1380، در قانون بودجه سنواتي، يك بند توسط مجلس به تبصره هاي بودجه افزوده شد كه طي آن دولت بايد بودجه را عملياتي كند. اين در برنامه چهارم برعهده دولت گذاشته شده است.
البته بحث عملياتي كردن بودجه با وجود مزاياي بسياري كه دارد بسيار پيچيده و زمانبر است و حتي اتحاديه اروپا نيز تنها 3 سال است كه عملياتي كردن بودجه را آغاز كرده است و هنوز در مراحل ابتدايي آن هستند. اما اين پيچيدگي نبايد مانع اين كار مفيد شود.
براساس گفته سازمان مديريت و برنامه ريزي، بودجه سال آينده تا جاي ممكن عملياتي شده است. جداول ارائه شده در كنار لايحه نيز اين امر را تصديق مي كنند ولي يك اماي بزرگ در اين ميان باقي مي ماند و آن، روش عملياتي كردن بودجه سال آينده از بالا به پايين است، يعني هزينه كل بر تعداد و مقدار تقسيم شده و يك عدد به دست آمده است. درحالي كه اين روش غيرعلمي است زيرا محاسبات عملياتي كردن بايد از پايين به بالا باشد. يعني اول بايد هزينه واحدها حساب شود و بودجه عمليات.
پس خطري كه بودجه را تهديد مي كند كامل بودن كار و دست ازكار بيشتر كشيدن است. درحالي كه عملياتي كردن بودجه هنوز كار و تحقيق بسيار بيشتري را مي طلبد اين نشان مي دهد كه قدم اول بسيار ناقص و غيرعلمي برداشته شده است.
درمورد ارقام مربوط به رشد اقتصادي و نرخ تورم كه به ترتيب 5/6 و 5/13 درصد اعلام شده است، چه نظري داريد؟
- درحال حاضر كشور در تله نفت يا معماي فراواني گرفتار است كه اصطلاحا به آن بيماري هلندي گفته مي شود. در اين بيماري به علت افزايش درآمدهاي نفتي، پول ملي تقويت مي شود و دولت به واردات بي رويه (بخصوص در اقلام مصرفي) روي آورده و باعث ورشكستگي توليد داخلي مي‌شود.
افزايش غيراصولي بودجه در هر دو بخش جاري و عمراني، موضوع را از دو بعد تورم و رشد اقتصادي به چالش مي كشاند، بعد اول يعني افزايش بودجه جاري دولت كه باعث مي شود دولت براي تامين درآمد، ارز را به بانك مركزي بفروشد و ريال به خزانه واريز كند. از سوي ديگر بانك مركزي بايد ارز را به مردم به عنوان مشتريان بفروشد كه مردم قدرت خريد اين ميزان ارز را ندارند.
پس بانك مركزي ناگزير، پول پرقدرت چاپ مي كند. يعني پايه پولي را زياد كرده و به اين ترتيب رشد نقدينگي كه حاصلضرب پايه پول در ضريب فزاينده پول است ايجاد مي شود و نرخ تورم افزايش مي يابد.
درباره بعد دوم يعني نرخ 5/13 درصد اعلامي در لايحه بودجه 85 ، بايد گفت، اين تنها يك پيش بيني است. درحالي كه تجربه نشان داده است نرخ واقعي تورم در سه ماهه پاياني سال مشخص مي شود و 5/13 درصد، درنهايت خوش بينانه ترين حالت براي 9 ماه ابتداي سال 85 است. و پيش بيني كارشناسان اقتصادي تفاوت معني داري را نسبت به عدد 5/13 درصد نشان مي دهد.
و اما رشد 5/6 درصد، به نظر من محقق نخواهدشد. زيرا افزايش غيركارشناسانه بودجه عمراني باعث آغاز پروژه هاي عظيمي مي شود كه در اثر آنها تقاضا براي انواع خدمات در بخش عمراني افزوده خواهد شد. افزايش قيمتها قطعا موجب افزايش تقاضا خواهدبود. درنتيجه افزايش در تقاضاهاي عمراني (ازجمله مواداوليه، خدمات، دستمزدها و...) باعث كاهش رشد اقتصادي و افزايش نرخ تورم خواهدشد. دكتر برداران شركاء به پيش بيني محاسبات بودجه 85 براساس دلار 895 توماني اشاره مي كند و خاطرنشان مي سازد كه طبق برنامه چهارم سالي 7درصد بايد به اين رقم افزوده شود يعني رقم قانوني اين نرخ برابري بايد حدود 901 تومان باشد.

نتيجه گيري
با وجود شفاف بودن بودجه سال 85 ، ترديدي در تصميم دولت براي كاربردي شدن سيستم بودجه ريزي كشور و نيز عملياتي شدن بودجه سال آينده نيست. گذشته از واقع بينانه بودن بودجه و اينكه تمام مشكلات، كاستي ها و نيازهاي سازمانها، ارگانها و استانهاي كشور درآن به خوبي ديده شده است (جزئيات بودجه)، اما بيم ها و اميدهايي وجود دارد كه اگر اين بودجه به تمام يا اكثريت اهداف خود دست نيابد ممكن است تبعات و واكنش هاي منفي ازنظر اقتصادي ايجاد نمايد.
ديدگاه كلي از وجود ابهام، ريسك و كاستي هايي حكايت دارد كه ممكن است در اجراي مناسب بودجه براي سال 85 ، موثر باشند. مثلا ممكن است افزايش 25 درصدي سهم ماليات در منابع درآمدي دولت تحقق نيابد زيرا چنانچه ركود اقتصادي رخ دهد احتمال تحقق اين رقم كاهش مي يابد.
پرسش اين است كه آيا راهكارهاي طراحي شده براي اجراي تمامي محورهاي مطرح در بودجه مناسب هستند يا نه؟
شفاف نبودن يارانه ها و نيز وابسته بودن 70 درصدي درآمدهاي دولت از فروش نفت كه بودجه را بسيار ريسك پذير خواهدساخت مي‌تواند جزو نقاط ضعف بودجه به حساب آيد.
نتيجه اي كه از مصاحبه ها در راهروهاي مجلس يا گفت و گو با برخي از كارشناسان اقتصادي بدست آمد، حاكي است كه عملياتي بودن يا نبودن بودجه سال آينده پيش از ابلاغ به دستگاهها كه اكثرا دولتي نيز هستند قابل پيش بيني نيست و بايد مانند سالهاي قبل در اجرا مشخص شود كه كاربردي است يا نه. اگر چه مجلس معتقد است سعي مي كند تا محورهاي عملياتي تر را تاييد و تصويب نمايد.
ظاهرا اينكه بودجه به نفت و درآمدهاي نفتي اتكا داشته باشد، امري است عادي و مختص بودجه 85 نيست و تلاشي جدي براي آنكه بودجه بر درآمدهاي مالياتي يا توليد متكي باشد، صورت نگرفته است. به رغم پيشنهادهايي كه ازسوي كارشناسان مسايل اقتصادي براي خارج سازي اتكاي بودجه بر نفت شده است، مانند تشويق سرمايه گذاري هاي داخلي وخارجي، حمايت از نيروهاي فني و متخصص در مسايل توليد، استفاده از درآمدهاي مالياتي و اصلاح قوانين مربوط، كاهش بيكاري و حل معضل اشتغال، رشد بخش خصوصي و... اما بودجه سال 85 همان راهي را پيش گرفته است كه بودجه هاي قبل، با اين تفاوت كه شدت اتكا به صندوق يا درآمدهاي نفتي شدت يافته است.
آنچه كه از ادامه روند بررسي بودجه مشاهده مي شود. دور شدن لايحه بودجه از قرارهايي است كه در برنامه چهارم توسعه تدوين شده است در اصل نوعي مغايرت ميان بودجه 85 با برنامه چهارم توسعه احساس مي شود، مثلا آمار و ارقام ارائه شده توسط دولت نشان از افزايش نرخ تورم در سال 85 دارد يعني از شاخص هاي برنامه چهارم توسعه فراتر خواهدرفت مثلا وقتي بودجه شركتها و سازمانهاي دولتي حدود 40 ميليارد تومان افزايش يابد آيا اين آغاز افزايش نرخ تورم نيست؟ درحالي كه در برنامه چهارم توسعه قرار بوده و هست تا دولت كوچكتر شود و يا در شركتهاي دولتي سرمايه‌گذاري بيشتري شود از همه مهمتر اينكه وابسته بودن بودجه سال آينده به نفت خودمغايرت واضحي است كه با مفاد قانون برنامه پنجساله چهارم دارد. چرا كه اين وابستگي از سال اول برنامه در سال 84 آغاز شده است!
امروز بيش از 80 درصد از منابع بودجه عمومي دولت چه مستقيم و چه غيرمستقيم از فروش نفت حاصل مي شود اما برطبق سياست هاي كلان در برنامه چهارم توسعه قرار براين بوده است تا طي دو برنامه، بودجه اين وابستگي پايان يابد. به نظر مي رسد كه ساختار يا نظام بودجه ريزي كشور به نوعي بازنگري جدي نياز دارد تا بتواند خود را با تصميمات و برنامه هاي كلان كشور هماهنگ سازد. به طوركلي افزايش توقعات سازمانها، ارگانها و درنهايت مردم و برآورده نساختن توقعات و نيازهاي آنها ممكن است تبعات سويي دربرداشته باشد.
با اين اميد كه تمام اهداف بودجه و شفافيت و عملياتي بودن تمامي محورهاي آن هرچه بهتر محقق شود.

اين گزارش در نيمه اول بهمن ماه براي شماره اسفند ماه تهيه شده است. بنابراين تا زمان چاپ و انتشار آن، برخي از مسايل ونكات ذكر شده در لايحه دستخوش تغيير شده اند كه امكان لحاظ كردن آنها در اين گزارش به لحاظ فني وجود نداشت.